II SA/Op 134/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz - spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. w K. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] stwierdził u K. W. obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego. Od decyzji tej odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] złożyła A Spółka z o.o. w K., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie, że przyczyną ewentualnie stwierdzonej choroby zawodowej nie było zatrudnienie K. W. w A. Odwołanie zostało podpisane przez Dyrektora Prezesa Zarządu - J. B. Pismem z dnia 24 stycznia 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wezwał odwołującą się Spółkę do przesłania aktualnych na dzień złożenia odwołania dokumentów potwierdzających upoważnienie do podpisania tego odwołania w imieniu Spółki przez Dyrektora Prezesa Zarządu J. B., w świetle przepisu ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych. Podał również, że dowód w sprawie stanowić będzie wypis z Krajowego Rejestru Sądowego lub też pełnomocnictwo (upoważnienie) do podpisywania dokumentów w imieniu spółki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, doręczone w dniu 27 stycznia 2006 r., złożono w dniu 31 stycznia 2006 r. wypis z Krajowego Rejestru Sądowego, jako dokument potwierdzający upoważnienie do podpisywania dokumentów w imieniu Spółki przez J. B. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], opartym o przepis art. 134 K.p.a, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż brak prawidłowego umocowania prawnego powoduje niemożność rozpoznania odwołania, wywodząc, że pomimo wezwania nie został usunięty brak w postaci pełnomocnictwa, gdyż z nadesłanego wypisu Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że w przypadku wieloosobowego zarządu do składania oświadczeń woli i podpisywania w imieniu Spółki upoważnionych jest dwóch członków zarządu lub członek zarządu wraz z prokurentem. W świetle tego J. B. nie był upoważniony do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik A Spółki z o.o. w K. wniósł o jego zmianę oraz stwierdzenie dopuszczalności odwołania A od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił, że wzywając do usunięcia uchybienia organ odwoławczy nie wskazał w sposób dokładny i dostateczny o jakie uzupełnienie chodzi, żądając złożenia odpisu z rejestru przedsiębiorców, co Spółka uczyniła. Przytaczając treść art. 9 K.p.a., zarzucił naruszenie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] zasady udzielania informacji wynikającej z tego przepisu. Poza tym podniósł, że skutkiem nieudzielania przez organ prawidłowych i wyczerpujących informacji odwołanie A zostało uznane za niedopuszczalne, co uniemożliwiło stronie dalszy udział oraz podjęcie stosownych środków do wyjaśnienia sprawy i obrony interesów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i podając dodatkowo, że w wezwaniu wskazano również na możliwość przedstawienia pełnomocnictwa (upoważnienia) do podpisywania dokumentów, jednak takiego dokumentu skarżąca Spółka nie przedstawiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to ocenę zgodności podjętych przez organy rozstrzygnięć z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie ich wydania w odniesieniu do stanu sprawy istniejącego na dzień rozstrzygania sprawy przez organ administracji. Tylko takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć (art. 145 §1 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi, a tym samym również kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z powodu niewłaściwej reprezentacji w postępowaniu strony, będącej spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, wydane w trybie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Przepis ten przewiduje możliwość wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Z przyczyn podmiotowych następuje to w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 591). Na wstępie należy wskazać, iż odwołanie jest aktem oświadczenia woli strony. W myśl art. 29 K.p.a., stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i prawne, natomiast na zasadzie art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W odniesieniu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, z chwilą wpisu do rejestru uzyskuje ona osobowość prawną, na co wskazuje art. 37 K.c. oraz art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), zwanej dalej K.s.h. Uzyskanie osobowości prawnej oznacza, że spółka staje się podmiotem praw i obowiązków (zdolność prawna). Osoby prawne mają zawsze zdolność do czynności prawnych, co wynika z art. 38 K.c., stanowiącego, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie. Przepis art. 30 § 3 K.p.a. zakreśla ogólne zasady reprezentowania osób prawnych, przewidując, że strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Do kreowania i wyrażania woli osoby prawnej powołane są zatem osoby fizyczne wchodzące w skład jej organów, natomiast działania jednostek sprawujących funkcje organu są traktowane jako działania samego podmiotu, jeśli mieszczą się w granicach kompetencji danego organu oraz podjęte są jako działania organu. Szczegółowe zasady reprezentacji osób prawnych określone są w przepisach aktów normatywnych powołujących do życia daną osobę prawną oraz w wydanych na ich podstawie statutach. Z uregulowań Rozdziału III K.s.h. pt. "Władze Spółki" wynika, iż w odniesieniu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością są nimi Zarząd, nadzór i zgromadzenie wspólników. Zarząd składa się z jednego lub większej liczby członków. Zarząd prowadzi sprawy Spółki i reprezentuje Spółkę (art. 201 § 1 i 2 K.s.h.). W świetle powyższego reprezentacja osoby prawnej może być zatem łączna albo samodzielna. W pierwszym przypadku do składania oświadczeń woli przez organ osoby prawnej potrzebne jest współdziałanie co najmniej dwóch osób. Jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki, w przeciwnym wypadku do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem (art. 205 § 1 K.s.h.). W piśmie z dnia 24 stycznia 2006 r. organ wezwał skarżącą Spółkę do złożenia "dokumentu potwierdzającego uprawnienie J. B. do podpisania odwołania w imieniu Spółki", precyzując przy tym, iż dokumentem tym może być wypis z Krajowego Rejestru Sądowego bądź pełnomocnictwo albo upoważnienie do podpisywania dokumentów w imieniu spółki. Powyższe wezwanie pozostaje w związku z powołanym wyżej art. 30 § 1 K.p.a., gdyż w sytuacji, gdy osoba prawna jest stroną postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien ocenić, czy w sprawie występuje należycie umocowany reprezentant tej osoby. Ocena ta powinna opierać się w praktyce na wyciągach z rejestrów, odpisach umów, jeśli w nich są odpowiednie postanowienia co do reprezentowania danej osoby prawnej. Konieczne jest także sprawdzenie zgodności z przepisami K.s.h. reprezentacji spółki działającej na podstawie przepisów tego Kodeksu. Wezwanie w tym zakresie powinno zmierzać do wyegzekwowania obowiązku wykazania w formie dokumentu, kto jest umocowany do działania (podejmowania czynności w postępowaniu administracyjnym) w imieniu tej osoby prawnej i uzupełnienia ewentualnie brakującego podpisu na odwołaniu. W sytuacji, kiedy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - niewątpliwym jest, iż wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, działając natomiast w imieniu osoby prawnej, będącej stroną postępowania, wezwanie do usunięcia braków formalnych powinno zostać zaprojektowane racjonalnie i sprecyzowane ze szczególną starannością, by mogło zostać prawidłowo zrozumiane oraz wykonane przez stronę i aby nie doprowadziło do naruszenia określonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania. Oceniając legalność działania organu odwoławczego, należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle zaś art. 9 K.p.a. są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również czuwają nad tym, aby strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić trzeba, że obowiązek ten odnosi się do wszystkich stron postępowania, a zatem zarówno do osób fizycznych, jak i do osób prawnych, zwłaszcza zaś do tych, które nie działają poprzez fachowych pełnomocników procesowych. Z tego względu w razie, gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych budzi wątpliwości co do swej treści, nie można z tego wyprowadzać skutków niekorzystnych dla strony. Poza tym podkreślić jeszcze trzeba, co trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. (sygn. akt IV SA 786/99 System Informacji Prawnej LEX nr 78948), że załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, jakim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 K.p.a., jest ostatecznością, gdy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Przed podjęciem postanowienia w trybie tego przepisu organ administracji publicznej, jeśli ma wątpliwości czy odwołanie zostało podpisane przez osoby do tego uprawnione, powinien stosownie do treści art. 64 § 2 K.p.a. wezwać stronę do usunięcia braków lub wezwać do złożenia wyjaśnienia na piśmie na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. Istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7 K.p.a. jest zawsze załatwienie sprawy, co należy rozumieć jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 K.p.a.). Tymi właśnie przesłankami powinien kierować się organ administracji publicznej, by nie narazić się na zarzut naruszenia przepisów procedury, co słusznie podniesiono w skardze. Wszystkie wskazane wyżej wymogi nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Wezwanie do uzupełnienia braku odwołania zostało, w ocenie Sądu, sformułowane przez organ odwoławczy w sposób nieprecyzyjny i niejasny. Z uwagi na swą treść, wezwanie do złożenia dokumentu potwierdzającego uprawnienie J. B. do podpisania odwołania w imieniu Spółki mogło zostać zrozumiane dosłownie, tj. jako wezwanie do przedłożenia wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego albo innego dokumentu, który wskazywałby, że J. B. jest uprawniony do złożenia podpisu na odwołaniu. Z zapisu zawartego w Dziale 2 wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego, przedłożonego na wezwanie organu, wynika, że J. B. jest Prezesem Spółki A i członkiem powołanego czteroosobowego zarządu tej Spółki, a zatem jest uprawniony do działania w jej imieniu. Z treści tego zapisu wynika ponadto, że do składania oświadczeń woli i podpisywania w imieniu Spółki upoważnionych jest jednak dwóch członków zarządu lub członek zarządu wraz z prokurentem. Zapis ten odpowiada treści art. 205 § 1 K.s.h. Tylko tak złożone i podpisane oświadczenie może zatem wywołać skutek prawny. Z tego względu wniesione przez Spółkę odwołanie, podpisane wyłącznie przez J. B., posiadało brak formalny i dla skuteczności tej czynności było wymagane oświadczenie woli i podpis drugiego z członków zarządu albo prokurenta. W wezwaniu o uzupełnienie tego braku odwołania nie określono jednak jednoznacznie, że chodzi o wskazanie kto, zgodnie z umową Spółki, jest uprawniony do składania oświadczeń woli i ewentualnie o uzupełnienie brakujących podpisów na odwołaniu. Zdaniem Sądu, stwierdzony brak formalny wniesionego przez Spółkę odwołania, bez podjęcia przez organ prawidłowych czynności, koniecznych do jego usunięcia, nie upoważniał Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] do wydania postanowienia zamykającego Spółce możliwość kontroli instancyjnej decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. Wprawdzie ze strony organu czynności wyjaśniające zostały podjęte, jednak - jak wykazano wyżej - nie można uznać, że odpowiadały one przesłankom wynikającym z powołanych przepisów postępowania administracyjnego. Skoro przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ nie wywiązał się z nałożonych przez ustawodawcę obowiązków, to wydane w tych warunkach postanowienie jest dotknięte wadą, a wadliwość ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy jeszcze stwierdzić, że wskazana na wstępie działalność kontrolna sądu administracyjnego przejawia się w ograniczeniu uprawnień tego sądu do orzekania o charakterze kasacyjnym. Oznacza to, że Sąd poprzez uchylenie aktu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego. Sąd nie może zatem, jak chce pełnomocnik skarżącej Spółki, orzekać merytorycznie co do istoty sprawy, zmieniając zaskarżone postanowienie oraz stwierdzając dopuszczalność odwołania Spółki od decyzji organu pierwszej instancji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań i sprowadzają się do realizacji przez organ, wynikającego z art. 9 K.p.a., obowiązku prawidłowego wezwania skarżącej Spółki do uzupełnienia braku formalnego odwołania, a dopiero po jego uzupełnieniu - do merytorycznego rozpatrzenia odwołania z zachowaniem wymogów określonych w art. art. 7, 77 i 107 K.p.a.