II GSK 293/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Rz 401/06 w sprawie ze skargi Województwa Podkarpackiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 7 marca 2006 r. nr VIII/1740/2006 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dotyczącej budżetu województwa I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz Województwa Podkarpackiego kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Rz 401/06, oddalił skargę Województwa Podkarpackiego na uchwałę stanowiącą rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 7 marca 2006 r. Nr VIII/1740/2006 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie zmian w budżecie Województwa Podkarpackiego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło nieważność § 1 ust. 3 uchwały Nr L/604/06 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 30 stycznia 2006 r. dotyczącego przeniesienia w planie wydatków budżetu Województwa Podkarpackiego na 2006 r. polegającego na zmniejszeniu w dziale 757 "Obsługa długu publicznego", rozdziale 75704 "Rozliczenia z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego" o kwotę 70 000 zł wydatków bieżących z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz zwiększeniu o tę samą kwotę w dziale 010 "Rolnictwo i Łowiectwo", rozdziale 01095 "Pozostała działalność" pozostałych wydatków bieżących na sfinansowanie zadań z zakresu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego roślin uprawnych gatunków, zleconych do wykonania Centralnemu Ośrodkowi Badania Odmian Roślin Uprawnych w S., zwany dalej Centralnym Ośrodkiem. W ocenie organu nadzoru uchwała, we wskazanym zakresie, została wydana z istotnym naruszeniem art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 3, art. 22, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 137, poz. 1299 ze zm.), gdyż w obowiązującym porządku prawnym brakuje podstawy prawnej do zlecania wykonania zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego państwowej jednostce budżetowej. W skardze na powyższą uchwałę Województwo Podkarpackie wniosło o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Skarżący podniósł, że art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jako przepis autonomiczny daje podstawę wydatkowania środków z budżetu na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego określone odrębnymi przepisami. Ustawodawca przewidział w art. 25 ustawy o nasiennictwie obowiązek współpracy samorządów województwa z Centralnym Ośrodkiem w prowadzeniu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego. Zdaniem skarżącego z uwagi na to, że wymieniony obowiązek nałożony został w drodze ustawy, samorząd województwa może go realizować w różnych formach, także w formie wsparcia finansowego. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie naruszała art. 3, art. 22, art. 25 oraz art. 27 ustawy o nasiennictwie a powołanie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego nie może przesądzać o nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie Województwa Podkarpackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę podniósł, że z treści art. 14 (omyłkowo, jak należy wnioskować z kontekstu zdania, określonego jako art.18) ustawy o samorządzie województwa wynika, iż wykonuje on zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami i ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa a także ustawy mogą nakładać na województwo obowiązek wykonywania zadań z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. W art. 14 ust. 1 powołanej ustawy wyliczono przykładowo zadania o charakterze wojewódzkim, które zostały przypisane samorządowi województwa. Zadania wyliczone przykładowo w powołanym przepisie należy zaliczyć do zadań własnych wojewódzkiego samorządu terytorialnego, które samorząd województwa może wypełniać w oparciu o ustawy materialne prawa administracyjnego. Podstawą materialnoprawną dla wypełniania tych zadań własnych samorządu województwa jest również ustawa o nasiennictwie a w szczególności art. 25 tej ustawy powołany również jako podstawa materialnoprawna zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wymieniony przepis stanowi, że porejestrowe doświadczalnictwo odmianowe z odmianami gatunków rolniczych wpisanych do krajowego rejestru oraz znajdujących się we wspólnotowym katalogu odmian prowadzi Centralny Ośrodek we współpracy z samorządami województwa i izbami rolniczymi. Na podstawie wyników porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego Centralny Ośrodek w porozumieniu z samorządem województwa i izbą rolniczą ustala listę zalecanych do uprawy odmian na obszarze województwa (art. 25 ust. 4 ustawy). Jak wynika z art. 27 ust. 1 ustawy o nasiennictwie Centralny Ośrodek jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 20 ust. 4 ustawy). Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania wyjątki wymienione w art. 22 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych, pozwalające państwowym jednostkom budżetowym na gromadzenie na rachunku dochodów własnych uzyskiwanych środków, gdyż żadna z wymienionych tam przesłanek nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy. Otrzymywane przez Centralny Ośrodek środki na porejestrowe doświadczalnictwo odmianowe roślin uprawnych od Województwa Podkarpackiego, na mocy zawartego porozumienia, nie wykracza poza zakres działalności podstawowej Centralnego Ośrodka, określonej ustawą o nasiennictwie oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie nadania statutu Centralnemu Ośrodkowi Badania Odmian Roślin Uprawnych a tylko dochody uzyskane z działalności wykraczającej poza zakres działalności podstawowej, określonej w statucie, polegającej między innymi na świadczeniu usług, w tym szkoleniowych i informacyjnych mogą być gromadzone na rachunku dochodów własnych. Sąd uznał za trafny zarzut skarżącego, że przy podjęciu uchwały nie naruszono art. 22 ustawy o nasiennictwie, jednak powołanie tego przepisu przez organ nadzoru nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Podkarpackie. Zaskarżając wyrok w całości skarżący domagał się jego uchylenia i uwzględnienia skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Województwo Podkarpackie zarzuciło: 1)naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na: - błędnej interpretacji art. 25 ustawy o nasiennictwie, polegającej na przyjęciu, że współpraca Centralnego Ośrodka z samorządem województwa i izbą rolniczą nie może polegać na finansowej partycypacji samorządu województwa w zadaniach z zakresu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego roślin uprawnych gatunków oraz, że porozumienie o współpracy zawarte w dniu 3 czerwca 2002 r. pomiędzy Samorządem Województwa Podkarpackiego a Centralnym Ośrodkiem, zawierające zobowiązanie pieniężne nie ma znaczenia prawnego i może być ignorowane przez skarżącego, - błędnej interpretacji art. 27 ust. 1 ustawy o nasiennictwie, art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych przez przyjęcie, że Centralny Ośrodek odprowadza dochody na rachunek budżetu państwa, bez znajomości statutu Centralnego Ośrodka oraz pominięcie art. 29 ustawy o nasiennictwie, - błędnej interpretacji art. 167 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 14 ustawy o samorządzie województwa przez przyjęcie, że zadanie samorządu województwa określone w art. 25 ust. 1 ustawy o nasiennictwie nie mogą być finansowane dotacją do zadań Centralnego Ośrodka i nieuwzględnienie faktu, że przy Centralnym Ośrodku utworzone jest gospodarstwo pomocnicze – Stacja Doświadczalna Oceny Odmian w P.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprzeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego i pominięcie statutu Centralnego Ośrodka oraz statutu gospodarstwa pomocniczego jako dowodów z dokumentów mających istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu postępowania, który miał być naruszony przez WSA, stwierdzając ogólnie, że nie przeprowadzono pełnego postępowania dowodowego i nie przeprowadzono dowodów z dokumentów. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego, naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, nie przywołano uzasadnienia zarzutu i wreszcie nie wykazano, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym całkowicie wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania uchylał się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na marginesie zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która polega na badaniu zgodności zaskarżonych aktów i czynności z prawem. Jak z tego wynika zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest zbieranie i ocena materiału dowodowego. Tylko wyjątkowo, w sytuacjach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że są one zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego winien zbadać, czy kwestionowanej uchwale zasadnie zarzucono naruszenie przepisów prawa wymienionych w tym rozstrzygnięciu. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie zarzuciła uchwale Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 30 stycznia 2006 r. naruszenie art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3, art. 22, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego powinna polegać na zbadaniu czy wymienione w nim przepisy zostały w istocie naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie tak rozumianej kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie przeprowadził. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa nie zostało poprzedzone wykładnią wskazanych w nim przepisów prawa, naruszonych, według organu nadzoru, uchwałą Sejmiku Województwa Podkarpackiego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu, po przywołaniu treści art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 25 ustawy o nasiennictwie, doszedł do wniosku, że zadania samorządu województwa w zakresie prowadzenia porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego należą do zadań własnych samorządu województwa. Z kolei ustalenie, że Centralny Ośrodek jest państwową jednostką budżetową doprowadziło WSA do wniosku, że jego wydatki mogą być, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, finansowane bezpośrednio z budżetu. Sąd I instancji pominął natomiast, że realizacji zadań własnych samorządu województwa towarzyszą wydatki oraz, że wydatki te należy planować w powiązaniu z zadaniami własnymi samorządu, określonymi w ustawach szczególnych, w tym wypadku w ustawie o nasiennictwie. Podkreślenia wymaga, że WSA odmiennie, niż organ nadzoru przyjął, że w art. 25 ustawy o nasiennictwie określone zostały zadania własne gminy w zakresie porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego, lecz mimo to, z przyczyn, które nie zostały podane w uzasadnieniu wyroku, uznał za prawidłowe stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej o istotnym naruszeniu wymienionego przepisu. Sąd I instancji nie dokonał także wykładni art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności między innymi na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Konsekwencją przyjęcie przez WSA, że prowadzenie porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego przez samorząd województwa należy do jego zadań własnych powinno być określenie sposobu finansowania realizacji tego zadania w kontekście regulacji wynikającej z art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Tymczasem Sąd I instancji podzielił pogląd organu nadzoru, że uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego narusza art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych bez jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym to naruszenie polegało. WSA nie ocenił także zasadności kolejnej podstawy stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie Województwa Podkarpackiego to jest art. 27 ustawy o nasiennictwie. Powołany przepis stanowi, że Centralny Ośrodek jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, któremu ten minister w drodze rozporządzenia nadaje statut, uwzględniając jego organizację i zakres zadań. Rozważania Sądu I instancji dotyczące statusu prawnego Centralnego Ośrodka przeprowadzone zostały na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, których nie powołał organ nadzoru i w związku z tym nieznane są powody, dla których Sąd podzielił stanowisko organu o istotnym naruszeniu uchwałą art. 27 ustawy o nasiennictwie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną "interpretację" jest o tyle zasadny, że WSA w istocie nie dokonał wykładni przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze, że organ nadzoru, z założenia stojący na straży przestrzegania prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, winien, formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazać, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Nie sposób w związku z tym pominąć, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jedynie bardzo ogólnikowo podało motywy rozstrzygnięcia, uchylając się od analizy naruszonych przepisów i odniesienia ich do stanu konkretnej sprawy. Mając na uwadze wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).