I OSK 1424/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec - spr., Izabella Kulig – Maciszewska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 114/06 w sprawie ze skargi A. P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr Rep. [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 114/06 po rozpoznaniu skargi A. P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr Rep. [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. D. P. wystąpiła w dniu 11 sierpnia 2005r. do Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla swojej córki A. P. ur. w dniu 6 lutego 1990 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1–4, art. 10, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732, ze zm.), oraz na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz.U. Nr 105, poz. 882) orzekł o nieprzyznaniu D. P. zaliczki alimentacyjnej dla córki A. P.. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zaliczka alimentacyjna nie została przyznana, gdyż egzekucja świadczeń alimentacyjnych w trybie Konwencji nowojorskiej od C. Ő. zam. w Turcji została zamknięta w dniu 20 czerwca 1997 r. wobec niewskazania adresu zamieszkania dłużnika w Turcji. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. wskazała, że ma zasądzone na małoletnią córkę alimenty od obywatela Turcji C. Ő. Podała, iż przekazała Sądowi wszystkie posiadane informacje na temat ojca dziecka łącznie z adresem, na który pisała do niego listy. Podkreśliła, że Sąd prowadził postępowanie egzekucyjne w trybie Konwencji nowojorskiej, jednak z powodu niemożności ustalenia prawdziwego adresu i miejsca pobytu zamknął sprawę w dniu 20 czerwca 1997 r. Stwierdziła, iż nie rozumie w jaki sposób ma ustalić adres dłużnika skoro Sąd i służby dyplomatyczne nie poradziły sobie z tym problemem. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] Nr Rep. [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano przepis art. 7 w zw. z art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732, ze zm.) stwierdzając, że dołączona przez D. P. do wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej informacja Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 2 sierpnia 2005r., nr [...] w sprawie wniosku D. P. o egzekucję świadczeń alimentacyjnych w trybie Konwencji nowojorskiej od obywatela Turcji, która została zamknięta w dniu 20 czerwca 1997 r. wobec niewskazania adresu zamieszkania dłużnika w Turcji, nie może być uznana za informację jaka jest wymagana przepisem art. 10 ust. 1a powołanej wyżej ustawy z 22 kwietnia 2005 r. Zgodnie z tym przepisem informacja powinna stwierdzać stan egzekucji, który do uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej musi wyrażać się w jej bezskuteczności. Natomiast przedłożona informacja z Sądu Okręgowego nie stwierdza bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych na córkę ale wynika z niej, że postępowanie egzekucyjne w ogóle się nie toczy. Ponadto Kolegium stwierdziło, iż wobec bezwzględnego charakteru normy wynikającej z art. 10 ust. 1a cyt. ustawy żądanie strony nie może być uwzględnione mimo niewątpliwie trudnej sytuacji skarżącej i jej dziecka. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżąca podniosła, że złożyła wszystkie wymagane dokumenty uprawniające do otrzymania zaliczki alimentacyjnej. Wyjaśniła, iż w latach 90-tych, gdy prowadzone było postępowanie egzekucyjne podała znane jej adresy dłużnika i miejsce jego pracy. Z pism jakie wpłynęły do Sądu w [...] od Wysokiego Sędziego z Istambułu wynika, że dłużnik wyprowadził się z dotychczasowego miejsca zamieszkania oraz zwolnił się z miejsca pracy. Wprawdzie Sąd zażądał od niej podania właściwego adresu dłużnika lecz było to niemożliwe, gdyż po urodzeniu córki jej kontakt z ojcem dziecka się urwał. Wyjaśniła, że do chwili likwidacji Funduszu Alimentacyjnego otrzymywała alimenty z ZUS. Po jego zlikwidowaniu dostawała zasiłek z pomocy społecznej dla matek samotnie wychowujących dzieci. Aktualnie po wejściu w życie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych została pozbawiona jakiejkolwiek pomocy, gdyż zaliczki alimentacyjnej jej się odmawia, zaś dodatku do zasiłku rodzinnego także nie może otrzymać, gdyż ma zasądzone alimenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, zostały uregulowane w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Stosownie do art. 2 pkt 7 tej ustawy przez zaliczkę alimentacyjną rozumie się kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Kwestie postępowania w sprawie przyznawania prawa do zaliczki alimentacyjnej zostały uregulowane w art. 10 powołanej ustawy, przy czym jeżeli świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją (art. 10 ust. 1a cyt. ustawy). W ocenie Sądu pierwszej instancji, strona skarżąca składając wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej dołączyła do niego wymagane zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 2 sierpnia 2005 r., nr [...]. Z treści powyższego zaświadczenia wynikało, że D. P. złożyła wniosek o egzekucję świadczeń alimentacyjnych od C. Ő. zam. w Turcji w trybie Konwencji nowojorskiej, ale postępowanie nie mogło być kontynuowane wobec niewskazania adresu zamieszkania dłużnika w Turcji. Z tego powodu zostało zamknięte w dniu 20 czerwca 1997 r. Z oświadczeń skarżącej wynika, że nie zna aktualnego adresu dłużnika. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej istotną okoliczność stanowi bezskuteczność egzekucji. Pod pojęciem bezskuteczności egzekucji w rozumieniu niniejszej ustawy należy rozumieć egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy – art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wobec tego zdaniem Sądu, jeżeli prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie, – która w wyniku wszczętych czynności egzekucyjnych nie uzyskała alimentów, to tym bardziej przysługuje ono osobie, która jest uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, ale nie może wyegzekwować alimentów od dłużnika zamieszkałego za granicą z powodu nieznajomości miejsca jego pobytu. Taką egzekucję również należy uznać za bezskuteczną. Sąd pierwszej instancji uznał, że odmienna interpretacja prowadziłaby do nierównego traktowania osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego, a w rezultacie taka wykładnia art. 10 ust. 1a wskazanej ustawy prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Stosownie do art. 32 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Konstytucja nie zna przy tym żadnych odstępstw i wyjątków od zasady równości. Dodatkowo, Sąd powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazał, że Konwencja nowojorska ustala jedynie administracyjny tryb przesyłania wniosków o realizację m.in. wykonalnych wyroków zasądzających alimenty w państwie, w którym mieszka dłużnik, według prawa obowiązującego w tym państwie, nie zawiera natomiast norm prawa materialnego ani procesowego, regulujących tryb dochodzenia roszczeń alimentacyjnych od cudzoziemca lecz jedynie ustala administracyjny tryb przesyłania wniosków dotyczących roszczeń alimentacyjnych w celu ich realizacji w państwie, w którym mieszka osoba zobowiązana do alimentacji. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, informacja o zamknięciu w dniu 20 czerwca 1997 r. postępowania o egzekucji świadczeń alimentacyjnych w trybie Konwencji nowojorskiej dotyczy tylko informacji o postępowaniu administracyjnym dotyczącym przekazania wniosku o realizację wykonalnego wyroku zasądzającego alimenty na rzecz małoletniej A. P. od C. Ő. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w tekście ustawą Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i zaskarżając wyrok w całości podniosło zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 5 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 85 poz. 732 zm. Dz.U. Nr 164 poz. 1366) polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest również osoba, która nie dochodzi swoich uprawnień w drodze egzekucji sądowej z uwagi na niemożność jej prowadzenia z powodu braku informacji o miejscu pobytu dłużnika alimentacyjnego za granicą, mimo, iż w przepisie ustawy sformułowana została definicja bezskuteczności egzekucji. Powołując się na powyższe naruszenie prawa strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W motywach skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zawiera w sobie definicję bezskuteczności egzekucji i określa w art. 2 pkt. 1, że bezskuteczna jest taka egzekucja, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W ocenie Kolegium Odwoławczego definicja bezskuteczności egzekucji określona w ustawie dotyczy wszystkich osób uprawnionych i wszystkich dłużników, także tych zamieszkałych za granicą kraju. Z ustawy nie wynika w każdym razie aby pozwalała ona na odrębne traktowanie dłużników zamieszkałych w kraju i dłużników zamieszkałych za granicą. Różnica jaka dotyczy tej ostatniej grupy zobowiązanych jest tylko taka, że zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji – z racji zamieszkania dłużnika za granicą – wydać musi sąd okręgowy, a nie tak jak w kraju komornik. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, że prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje nie tylko w przypadku bezskuteczności egzekucji, ale także wtedy, gdy egzekucja się nie toczy a osoba, która jest uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, nie może wyegzekwować alimentów od dłużnika zamieszkałego za granicą z powodu nieznajomości miejsca jego pobytu, prowadzi do poszerzenia kręgu osób mogących uzyskać zaliczkę alimentacyjną poza katalog tych osób wskazany w ustawie. Kolegium podkreśliło, że ww. pogląd odpowiada treści nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz.U z 1991 r. Nr 45, poz. 200 ze zm.) uchylonej w art. 71 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 225, poz. 2255 ze zm.). Natomiast z treści art. 2 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wynika, że bezskuteczność egzekucji – oznacza przede wszystkim egzekucję, prowadzoną jednak z takim skutkiem, że osoba uprawniona nie uzyskuje całości zasądzonych alimentów. W tej sytuacji, stanowisko Sądu pierwszej instancji mówiące o tym, że niemożność prowadzenia egzekucji oznacza jej bezskuteczność pozostaje w sprzeczności z definicją bezskuteczności egzekucji. Kolegium podkreśliło, że nawet przy założeniu, że stanowisko Sądu odnosiłoby się tylko do dłużników zamieszkałych za granicą (co w ocenie Kolegium Odwoławczego byłoby oczywistym naruszeniem zasady równości wobec prawa), to i tak stosowanie wyroku może bardzo łatwo stworzyć taką praktykę, że większość dłużników alimentacyjnych przebywających za granicą może nie ujawniać swojego adresu zamieszkania, aby uprawnione – zamieszkałe w kraju osoby mogły otrzymywać zaliczkę alimentacyjną, nawet bez egzekucji. Sytuacja taka jest wręcz doskonałym rozwiązaniem dla dłużników alimentacyjnych, którzy wobec braku egzekucji – nie będą zwracać wypłaconych zaliczek, choć ustawa to nakazuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa § 2 art. 183. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, dla oceny trafności tego zarzutu miarodajne są niepodważone ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej osobę uprawnioną oznacza osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Przepis art. 2 pkt 1 cyt. ustawy zawiera ustawową definicję pojęcia bezskuteczności egzekucji stanowiąc, że oznacza to egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on sytuacji, w której została wszczęta egzekucja świadczeń alimentacyjnych, która w okresie ostatnich trzech miesięcy nie doprowadziła do ich wyegzekwowania. Zauważyć należy, iż ta regulacja prawna określa jedynie wynik – rezultat egzekucji w wyżej wskazanym okresie. Natomiast nie wskazuje przyczyn jej bezskuteczności. Oznacza to, że z bezskutecznością egzekucji mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy wyegzekwowano jedynie część należności alimentacyjnej, jak również, gdy egzekucja ta nie mogła być kontynuowana z powodu niemożności ustalenia miejsca zamieszkania dłużnika. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia użytego w art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej pojęcia bezskuteczności egzekucji była prawidłowa. Jednakże uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż bezskuteczność egzekucji ocenia się z okresu ostatnich trzech miesięcy. Także przepis art. 10 ust. 1a cytowanej wyżej ustawy stanowi, że jednym z dokumentów warunkujących przyznanie zaliczki alimentacyjnej w przypadku zamieszkiwania dłużnika alimentacyjnego za granicą jest informacja sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Podkreślić należy, iż przepisy powołanej ustawy nie precyzują w sposób szczególny treści takiego dokumentu. Należało zatem rozważyć, czy przedłożone przez D. P. zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 2 sierpnia 2005 r. o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych na rzecz małoletniej córki z 20 czerwca 1997r. spełnia przesłankę określoną w tym przepisie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.