IV SA/Po 276/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant: sekretarz sąd. Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej u c h y l a z a s k a r ż o n ą d e c y z j ę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus Decyzją Nr [...] z dnia [...] znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o stwierdzeniu u skarżącego A. D. choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dBA w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Rozstrzygnięcie to organ oparł na przepisach art. 104 §1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90 poz. 575 ze zmianami), powołując się także na poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 poz. 1115). W uzasadnieniu podjętej decyzji organ wyjaśnił, iż spełnione zostały przesłanki niezbędne do stwierdzenia choroby zawodowej, co ustalono na podstawie orzeczenia lekarskiego Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] nr [...], oceny narażenia zawodowego podczas zatrudnienia w latach 1974 -1994 w Fabryce "[...]" SA, karty oceny narażenia zawodowego na stanowisku spawacza i ślusarza oraz w oparciu o skierowanie na badanie wystawione przez lekarza otolaryngologa. Zdaniem Inspektora obraz kliniczny choroby oraz ocena narażenia zawodowego dają podstawę do stwierdzenia zawodowej etiologii schorzenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pracodawca strony - Fabryka "[...]" SA w upadłości, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania uczestnik postępowania wyjaśnił, iż od 1994 roku A. D. pracował na stanowisku skrobacza i dalej malarza opisu, w warunkach braku narażenia na hałas, stąd nie można okresu od 01.12.1994 r. do 14.12.2001 r. kwalifikować jako okresu narażenia zawodowego. Uczestnik postępowania podniósł ponadto, iż postępowanie w sprawie ustalenia związku przyczynowego zostało przeprowadzone nierzetelnie i sprzecznie z prawem, bowiem w myśl §2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej może nastąpić nie później niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych, a w odniesieniu do pozycji 21 wykazu okres ten wynosi dwa lata. Uczestnik postępowania wskazał, iż w przypadku A. D. okres ten od zakończenia pracy w warunkach narażenia na hałas wynosi dziewięć lat. Przekazując odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego organ I instancji wyjaśnił, iż w ustaleniu zawodowego uszkodzenia słuchu istotną rolę stanowiły audiogramy z lat 1992 i 1994 oraz 1995, wykonywane podczas badań okresowych, potwierdzające istnienie stwierdzonego ubytku słuchu już w okresie największej ekspozycji na hałas. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 §2 k.p.a. oraz §2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż akta sprawy nie dają podstaw do jej rozstrzygnięcia, a zarzuty odwołania są trafne, bowiem formularz zgłoszenia choroby zawodowej nosi datę 08.10.2002 r., zatem postępowanie w sprawie winno być prowadzone w oparciu o wskazane rozporządzenie. Organ wskazał, iż zgłoszenie choroby zawodowej nastąpiło po upływie 8 lat od ustania zatrudnienia w warunkach narażenia zawodowego, stąd Powiatowy Inspektor Sanitarny zobligowany był zastosować przepis §2 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, a wydaną w tym zakresie decyzję wyczerpująco uzasadnić. W skardze na powyższą decyzję A. D. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji lub orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący wyjaśnił, iż czuje się pokrzywdzony stanowiskiem organu II instancji, bowiem już w latach 1990-1994 rozpoznano u niego ubytek słuchu pochodzenia zawodowego, a ten okres jego pracy zawodowej wiązał się z największą ekspozycją na hałas o wartościach ponadnormatywnych. Wyjaśnił także, iż już w 1994 roku został skierowany przez lekarza laryngologa z Obwodu Lecznictwa Kolejowego z podejrzeniem choroby zawodowej do Poradni Chorób Zawodowych i od tamtej pory regularnie poddaje się badaniom słuchu. Skarżący wyjaśnił nadto, iż cierpi na dolegliwości w postaci szumów w uszach, bóle głowy, zawroty, zaburzenia równowagi, ma także trudności z porozumiewaniem się, co skutkuje gorszymi relacjami społecznymi. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniach decyzji podjętych w obu instancjach powołano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), które weszło w życie w dniu 3 września 2002 roku. Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u A. D. , wystawione przez lekarza laryngologa z Obwodu Lecznictwa Kompleksowego Sp. z o.o. skarżący złożył osobiście w Państwowym Powiatowym Inspektoracie Sanitarnym w dniu 16 grudnia 2002 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na konieczność zastosowania w sprawie przepisu §2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych, który to okres w odniesieniu do chorób zawodowych narządu słuchu wynosi 2 lata, zgodnie z poz. 21 wykazu. Celem postępowania odwoławczego jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 §2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby istniała potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Przeciwnie, z treści tej decyzji wynika, iż organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu prawnego i faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 22.09.1981 r. sygn. akt II S.A. 400/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 88). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stąd niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 §2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25.05.1983 r. sygn. akt II S.A. 203/83 - ONSA 1983 Nr 1 poz. 38). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów prawa może jedynie uchylić i zmienić decyzję, dokonując uprzednio jej merytorycznej i prawnej oceny. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazał jedynie na konieczność zastosowania w sprawie przepisu §2 ust. 2 wyżej wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., naruszając tym samym przepis art. 138 §2 k.p.a., co nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd nie podziela również argumentacji, która przytoczona została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a która wskazuje na konieczność zastosowania w sprawie przepisu §2 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Wskazać należy, iż przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 237 §1 ustawy z dnia 29 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 z późniejszymi zm.). Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów zobowiązana została do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad postępowania przy ustalaniu okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposób ich dokumentowania, a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy (pkt 1), wykazu chorób zawodowych (pkt 2) oraz szczegółowych zasad postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (pkt 3). W ocenie Sądu zakres tak wyznaczonej delegacji ustawowej nie upoważniał Rady Ministrów do określenia okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie to powinno określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis art. 237 §1 ustawy Kodeks pracy takich wytycznych w zakresie określenia okresów uprawniających do określenia udokumentowanych objawów chorobowych i w konsekwencji zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej oraz jej stwierdzenia nie zawiera. Nie można bowiem uznać, iż delegację taką zawarto w pkt 3 art. 237 §1 k.p., który w ocenie Sądu zawiera delegację do wydania przepisów wykonawczych dotyczących kwestii proceduralnych, w tym w zakresie zgłaszania podejrzenia choroby zawodowej. Inną materią jest natomiast regulacja odnosząca się do sfery prawa materialnego, a do takiej należy określenie okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych, zgłoszenia choroby zawodowej i jej rozpoznania. W świetle powyższego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż uregulowanie przyjęte w przepisie §2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w zakresie, w jakim uzależnia zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie od wystąpienia z takimi wnioskami w okresach określonych w wykazie chorób zawodowych wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 09.06 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005/9/83). Tym samym Sąd rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym powyższa norma została naruszona. Takim przepisem w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest §2 ust.2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w zakresie, w jakim uzależnia zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznania od okresów określonych w wykazie chorób zawodowych, stąd jego zastosowania w rozpatrywanej Sąd niniejszym odmawia. W tych okolicznościach w obrocie prawnym nie może pozostać decyzja, w której jako podstawę rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał przepis, którego zastosowania Sąd odmówił. Ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie obejmuje merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, która wydana została w przedmiocie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, poza zakresem kontroli Sądu w tym postępowaniu pozostaje ocena przesłanek, które wpłynęły na treść tej decyzji. Oceny merytorycznej decyzji organu I instancji winien dokonać organ II instancji. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji zobligowany jest dokonać merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, której wynik zawrze w decyzji wydanej z uwzględnieniem posiadanych uprawnień kasacyjno-reformacyjnych oraz wskazań wynikających z treści niniejszego wyroku. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus jf