III SA/Wa 1029/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant R.P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. Nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - Prezes ZUS) na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) listopada 2005 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy Pani H.S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w łącznej kwocie 53.048,31 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że pismem z dnia 3 października 2005 r. skarżąca wniosła o umorzenie powstałych zaległości składkowych. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że w całym okresie prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na to, iż posiadała gospodarstwo rolne opłacała składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Pani H.S. wskazała, że powstanie zaległości składkowych w ubezpieczeniu społecznym zostało spowodowane zmianą przepisów wyłączających możliwość podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników przez osoby prowadzące działalność gospodarczą. We wniosku o umorzenie składek, skarżąca wyjaśniła, że pozostaje w tragicznej sytuacji finansowej. Ma na utrzymaniu dwoje uczących się dzieci, w tym córkę leczącą się poradni onkologicznej. Pani H.S. wskazała także, że jest w krytycznej sytuacji majątkowej, wobec jej majątku prowadzona jest egzekucja sądowa i administracyjna. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) listopada 2005 r. odmówił umorzenia przedmiotowej należności wraz z odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS uznał, że skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji o umorzeniu. Argumenty przedstawione we wniosku nie wskazywały w ocenie organu, że zobowiązana znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej wyegzekwowanie i spłatę należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umorzone w przypadku ich całkowitej nieściągalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, H.S. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Wnioskodawczyni wskazała, że przy orzekaniu organ pominął ważny dla niej przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. H.S. podniosła, że pozostaje wraz z rodziną w tragicznej sytuacji finansowej i życiowej. Z uzasadnienia wniosku wynika, że skarżąca ma wysokie zadłużenie w bankach. Obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej. Skarżąca oświadczyła, że osiąga roczne dochody w wysokości 11.924,28 zł. H.S. wskazała ponadto, że zaległość powstała nie z jej winy, gdyż nie wiedziała, iż ma obowiązek opłacania składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskodawczyni podniosła, iż Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznej przez cały ten czas przyjmowała jej składki pomimo, że wiedziała, że ubezpieczona prowadzi działalność gospodarczą. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie, w całości podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca posiada nieruchomość rolną o pow. ok. 8 ha przynoszącą dochody, z których w przyszłości mogą być spłacone powstałe zaległości składkowe. H.S., pismem z dnia (...) lutego 2006 r., złożyła na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności pozwalające Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod których to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Natomiast w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), a nadto składek na ubezpieczenie społeczne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności, prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej, odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada "obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwiniecie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących takimi wadami zaskarżonej decyzji, które wymagały wyeliminowania decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Po pierwsze w ocenie Sądu organ odwoławczy jak również organ pierwszej instancji nie przedstawiły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Nie wskazano bowiem powodów objęcia skarżącej obowiązkiem zapłaty składek na ubezpieczenia społeczne w sytuacji, w której z racji posiadania gospodarstwa rolnego podlegała ona ubezpieczeniu społecznemu rolników. W uzasadnieniu nie wyjaśniono skarżącej dlaczego poprzez uzyskiwanie świadczenia rentowego z ubezpieczenia społecznego rolników automatycznie prowadząc działalność gospodarczą podlegała obowiązkowi zapłaty składek na ubezpieczenia społeczne według przepisów u.s.u.s. Zdaniem Sądu uzupełnienie uzasadnienia decyzji przez Prezesa ZUS w tym przedmiocie pozwoli skarżącej na zrozumienie powyższej zależności. Ponadto Sąd zauważa, że organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie odniósł się do wszystkich argumentów zaprezentowanych we wniosku o umorzenie zaległości składkowych oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących aktualnej sytuacji majątkowej i życiowej skarżącej składających się na "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek", tym samym naruszył generalne zasady postępowania administracyjnego - w szczególności zasadę przekonywania stron wyrażoną w przepisie art. 11 k.p.a. Sąd uznał także za niedopuszczalne uzależnienie przez Prezesa ZUS (vide karta akt administracyjnych nr 23 i nr 22) rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych od uprzedniego opłacenia przez stronę postępowania kosztów egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej. Z akt sprawy wynika, że organ administracyjny nakazał skarżącej opłacenie ww. kosztów warunkując w ten sposób rozpatrzenie wniosku o umorzenie składek. We wskazanych dokumentach poinformowano stronę, że brak dokumentów potwierdzających uiszczenie "kosztów manipulacyjnych" spowoduje pozostawienie wniosku o umorzenie zaległości bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie organu pierwszej instancji w tej kwestii nie miało umocowania w przepisach prawa. Uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, jak również wniosku o odroczenie terminu płatności, rozłożenia na raty jest bowiem wyłącznym prawem płatnika składek, które nie jest uwarunkowane obowiązkiem zapłaty jakichkolwiek opłat. Żądanie od zobowiązanego zapłaty kosztów egzekucyjnych oraz innych opłat w sytuacji, gdy zwraca się on o umorzenie powstałych zaległości składkowych, zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie podważa zaufanie do organów administracyjnych państwa prawa i jest niezgodne z przepisami u.s.u.s. dotyczącymi umarzania należności z tytułu składek. Sąd zważył również, iż organy wydające decyzje w przedmiotowej sprawie, przed wydaniem decyzji, nie umożliwiły skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku określonego w przepisie art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ również nie wskazywał żadnej z nich. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.