II OSK 417/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr), Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Zofia Flasińska, , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Rykach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 898/05 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Rykach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2005 r. Nr PN.II.0911/285/2005 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXIX/237/2005 Rady Miejskiej w Rykach z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie zatwierdzenia Zarządzenia Porządkowego Burmistrza Ryk Nr 1/2005 z dnia 12 lipca 2005 r. dotyczącego wprowadzenia zakazu używania wody z komunalnych urządzeń wodociągowych do podlewania ogródków przydomowych i upraw rolnych oddala skargę kasacyjną II OSK 417/06 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 898/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Rady Miejskiej w Rykach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2005 r., Nr PN.II.0911/285/2005 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXIX/237/2005 Rady Miejskiej w Rykach z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie zatwierdzenia Zarządzenia Porządkowego Burmistrza Ryk z dnia 12 lipca 2005 r., Nr 1/2005 dotyczącego wprowadzenia zakazu używania wody z komunalnych urządzeń wodociągowych do podlewania ogródków przydomowych i upraw rolnych. Przedmiotowe zarządzenie porządkowe burmistrza zostało wydane na podstawie art. 41 ust. 2, 3, 4 i 5 w związku z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały z dnia 26 lipca 2005 r., Wojewoda Lubelski wskazał, że uchwała powyższa, zatwierdzająca przepis porządkowy wydany przez burmistrza, nie ma charakteru technicznego i wewnętrznie obowiązującego, lecz jest aktem powszechnie obowiązującym. Uchwała ta została podjęta z przekroczeniem zakresu upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu I instancji przesłankami do wydania przepisu porządkowego są: luka w prawie, zagrożenie jednej z kategorii dóbr wskazanych bezpośrednio i enumeratywnie w art. 40 ust. 3 ustawy oraz niezbędność podjęcia działań na rzecz ochrony zagrożonych wartości. W ocenie organu nadzoru zakazu używania wody z komunalnych urządzeń wodociągowych nie można wprowadzić w drodze zarządzenia porządkowego burmistrza. Wynika to z regulacji art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zgodnie z którą rada gminy (miasta), po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin, o którym mowa, jest aktem prawa miejscowego i może określać obowiązki odbiorców wody w przypadku stanu suszy. Skoro zatem kwestia ograniczenia poboru wody nie została pominięta w obowiązującym stanie prawnym, to nie zachodzi konieczna przesłanka "luki w prawie". Ten pogląd Sąd I instancji uznał za prawidłowy, ale wyłącznie co do jego "osnowy". Istotnie, nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie luka w prawie, lecz wynika to z innego przyczyny, aniżeli wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym. W świetle dyspozycji art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.) pojęcie "susza" jest pojęciem prawnym, a nie prawniczym i oznacza ustawowo określony rodzaj katastrofy naturalnej. Przewidziane w powyższej ustawie nadzwyczajne ograniczenia mogą dotyczyć obowiązku stosowania określonych środków zapewniających ochronę środowiska, także w odniesieniu do wód śródlądowych (art. 3 pkt 39 i 13 w zw. z art. 97 i 98 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Ponadto zatwierdzone przez Radę zarządzenie porządkowe Nr 1/2005 Burmistrza Ryk w § 1 stanowi, że "w związku z panującą suszą zakazuje się używania wody z komunalnych urządzeń wodociągowych do podlewania ogródków przydomowych i upraw rolnych, codziennie w godzinach od 18.00 do 24.00". Z art. 2 w związku z art. 79 i 80 oraz art. 113 w zw. z art. 117 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) wynika natomiast, że stanu klęski żywiołowej w zakresie stanu suszy nie może w żadnym wypadku wprowadzić burmistrz czy też rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Rykach wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: - art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4, art. 5 ust. 1, 2 i 3, art. 8 pkt 1 w zw. z art. 9 i art. 20 w zw. z art. 22 pkt 8 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, - art. 3 pkt 39 i 13 w zw. z art. 97 i art. 98 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, - art. 2 w zw. z art. 79 i art. 80 oraz art. 113 w zw. z art. 117 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, - art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaistniały w przedmiotowej sprawie spadek wydajności ujęć wodnych spowodowany przedłużającym się okresem braku deszczu i znacznym wzrostem poboru wody, uzasadniał w pełni wydanie przepisu porządkowego z uwagi na to, że sytuacja ta wpływała na realne zagrożenie zdrowia mieszkańców gminy. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) w art. 105 upoważniała wójtów, burmistrzów (prezydentów miast), w przypadku niedoboru wody, do ograniczania na określonym obszarze pobierania wody przeznaczonej do zaopatrzenia ludności do innych celów. Unormowania takiego nie zawierają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jedynie ustawa - Prawo wodne zawiera regulacje dotyczące ograniczenia poboru wody w stanie klęski żywiołowej. Błędna jest jednak ocena Sądu I instancji, że przepis porządkowy burmistrza zatwierdzony przez Radę Miejską w Rykach wprowadził lub miał na celu wprowadzenie stanu klęski żywiołowej w zakresie stanu suszy na terenie Gminy Ryki oraz ustalenie w tym czasie ograniczeń w stosunku do mieszkańców w postaci zakazu używania wody. Pojęcie "susza" zawarte w przedmiotowym zarządzeniu porządkowym nie było użyte w takim rozumieniu, jakie ustala przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W ocenie Rady regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalony na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje też podstaw do wprowadzania po stronie przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych prawa do ustanawiania zakazu używania dostarczanej wody dla celów innych niż spożywcze. W regulaminie, o którym mowa, nie sposób ustanowić przepisu porządkowego o takiej treści zwłaszcza w sytuacji, gdy nie jest znany czas i miejsce realnego zagrożenia życia lub zdrowia mieszkańców gminy. W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi, a ponadto przytaczając art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej Sąd miał zapewne na względzie regulacje zawarte w art. 22 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, a nie, jak podał art. 22 pkt 8, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Pismem z dnia 8 marca 2006 r. Wojewoda Lubelski złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Podniósł, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem również z innych powodów, niż te, które zostały wskazane w wyroku. Podstawą uregulowania ograniczenia poboru wody jest art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie istnieje zatem luka w prawie, co stanowi przesłankę, która mogłaby uzasadnić wydanie aktu o charakterze porządkowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W związku ze sposobem jej zredagowania koniecznym staje się przypomnienie, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 cyt. wyżej ustawy naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania o ile uchybienie to mgło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut sprowadza się do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 2000 r. o stanie klęski żywiołowej, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, a także ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Przypomnieć w związku z powyższym należy, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na nieprawidłowym odniesieniu normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Inaczej mówiąc jest to kwestia właściwego skonfrontowania okoliczności stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści normy. Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, co następuje: Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zakwestionowana przez Wojewodę Lubelskiego uchwała Rady Miejskiej w Rykach z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie zatwierdzenia zarządzenia porządkowego dotyczącego zakazu używania wody z komunalnych urządzeń wodociągowych do podlewania ogródków przydomowych i upraw rolnych została wydana z naruszeniem art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Oddalając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2005 r. stwierdzające nieważność ww. uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż istotnie nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących wydanie przepisu porządkowego a mianowicie tzw. luka w prawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może wydawać przepisy porządkowe jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. W ocenie sądu materia będąca przedmiotem regulacji omawianego zarządzenie porządkowego została uregulowana w innych przepisach. Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z wody z komunalnych urządzeń wodociągowych – o ile nie mamy do czynienie ze stanem klęski żywiołowej winny być zamieszczone w regulaminie o dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków – uchwalonym przez radę gminy i obowiązującym na obszarze gminy. Przedstawione wyżej stanowisko sądu nie zostało w sposób skuteczny zakwestionowane. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem na konkretny przepisy procesowy, który zezwalałby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemiki z ustaleniami i ocenami sądu I instancji. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że przepisu porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych okolicznościach. Praktyka orzecznicza nakazuje zawężające interpretowanie przesłanek przepisów porządkowych. Powodem tego jest ich reglamentacyjny charakter, a także możliwość ustanawiania za ich naruszenie kary grzywny. Podzielić zatem należy zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż w związku z regulacją zawartą w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sprawa stanowiąca przedmiot orzeczenia zarządzenia porządkowego winna być określona w opracowywanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i uchwalanych przez radę gminy regulaminach. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 - regulamin taki winien określać prawa i obowiązku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także odbiorców usług. Jednym z takich obowiązków może być zakaz używania wody z urządzeń komunalnych do podlewania ogródków przydomowych i upraw rolnych, z uwagi na ograniczoną wydajność ujęć wody. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o stanie klęski żywiołowej, ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również ustawy Prawo wodne należy zauważyć, że sąd przepisów tych ustaw nie stosował. Wskazane wyżej akty prawne zostały w pisemnych motywach wyroku wymienione przykładowo w związku z orzeczeniem przez sąd kwestii związanych z niespełnieniem wymogu tzn. luki prawnej, niezbędnego do wydania przepisu porządkowego. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.