II OSK 911/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Zofia Flasińska (spr), , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 491/04 w sprawie ze skargi J. i Z. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. i Z. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2001 roku. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. i Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie lokalizacji samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 129 w M., decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej oznaczenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i umorzył postępowanie administracyjne w tej części, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż robót budowlanych, prowadzonych przez skarżącego-inwestora, nie można zakwalifikować jako roboty budowlane ale tylko i wyłącznie jako roboty związane z rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ ustalił, iż samowolna rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego nastąpiła w roku 1994, a w związku z tym możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu stała się niemożliwa ze względu na rażące naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. przepisu § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., który obowiązywał w czasie popełnienia samowoli budowlanej. Ponadto organ wskazał, iż skarżący wymurował dwa otwory okienne oraz nie odprowadził wód opadowych z budynku na własną działkę, co jest sprzeczne z § 12 ust. 1 i § 13 ust. 2 warunków technicznych cytowanego rozporządzenia, które nakazują odprowadzić wody opadowe z budynku na własną działkę oraz zabraniają lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych w odległości mniejszej niż 4,00 m od granicy działki sąsiedniej. Na powyższą decyzję Państwo J. i Z. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z § 13 rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz naruszenie przepisów i zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie art.6, art.7, art.8, a szczególnie art.10, art.77 i art.107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż brak pozwolenia na budowę nie uzasadnia nakazania rozbiórki wykonanego już obiektu. Z inwentaryzacji geodezyjnej z marca 2004 r. wynika, że cały stary budynek skarżących ma inne położenie na działce, nie ma więc podstawy ani faktycznej ani prawnej do stwierdzenia, że skarżący w 1994 r. dobudowali do starego obiektu trzecia izbę kuchenną, która już wcześniej istniała, że wykonali okna, które również już istniały. Skarżący podnieśli również, iż mapa z 1995 r. przyjęta za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest wadliwa w części dotyczącej położenia starego spornego budynku skarżących na ich nieruchomości i nie może ona stanowić podstawy ani do ustalenia odległości spornego budynku do zachodniej granicy działki, ani do wydania decyzji rozbiórkowej. Ponadto w całym czterdziestoletnim okresie eksploatacji tego obiektu właściciele sąsiedniej nieruchomości nigdy nie podnosili, że usytuowanie obiektu skarżących bezpośrednio przy granicy działki, powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia z wyjątkiem Z. B. Wieloletnie czynności związane z eksploatacją budynku oraz zobowiązania publiczno-prawne regulowane przez skarżących nie pozwalają dzisiaj na przyjęcie stanowiska, iż stojący już obiekt stwarza pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i poparł argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Uzasadniając powyższe Sąd wskazał, iż zarówno decyzja I jak i II instancji wydane zostały z naruszeniem art.7 i art. 77 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Organy I i II instancji bezspornie ustaliły, że rozbudowy budynku dokonali J. i Z. B,. w 1994 roku. Podstawą rozstrzygnięć był art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż nakaz przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może zostać nałożony na inwestora jedynie w sytuacji, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki: inwestor musi dokonać samowoli budowlanej oraz samowola ta musi powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W niniejszej sprawie została spełniona tylko pierwsza przesłanka. Zdaniem Sądu, ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ani organ odwoławczy nie wykazały, by sporny budynek powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Uczestnik postępowania Z. B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż sporny budynek, ze względu na odległość od granicy nieruchomości, posadowiony jest za blisko, a także ma wymurowane dwa otwory okienne, a ponadto wody opadowe z przedmiotowego budynku nie są odprowadzone na działkę stanowiącą własność inwestora. Z. B. uważa, iż fakty te jednoznacznie pogarszają warunki użytkowe dla otoczenia. Takie posadowienie budynku uniemożliwia dostęp do światła słonecznego, poważnie utrudnia komunikację oraz powoduje rozmiękczenie sąsiadującego gruntu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwo J. i Z. B. wnieśli o jej oddalenie. Wskazali, iż odbudowanie pomieszczenia kuchni na spornej części obiektu, w niczym nie zmieniło sytuacji Z. B., w porównaniu do minionego już czterdziestoletniego okresu usytuowania tego obiektu i sposobu jego wykorzystywania. Stara część spornego obiektu dokładnie leżała na tej samej wysokości granicy, wcześniej też miała okna i przez wiele długich lat nikomu to nie przeszkadzało. Nie było również wcześniej mowy, iż sporna część budynku skarżących ograniczała komuś lub czemuś dopływ światła. Nie ma też żadnego problemu z odprowadzaniem wód opadowych, ze względu na szóstą (VI) klasę nieruchomości gruntowej zabudowanej, jest to grunt piaszczysty, nie zachodzi przypadek rozmiękczania piaskowej drogi komunikacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjne nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. (a w rozpatrywanej sprawie brak jest tych przesłanek) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyżej określonych. Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze. Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego- art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku-Prawo budowlane, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten stanowi w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez sąd I instancji. Jednakże brak jest w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji. Biorąc pod uwagę treść art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., brak tego zarzutu nie pozwala odnieść się do zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd. W stanie faktycznym tej sprawy, ustalonym przez organy administracji publicznej i przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do oceny czy zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Zgodnie z treścią tego przepisu "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy (...) organ administracji (...) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: powoduje (...) niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Przywołany artykuł jest instrumentem przeciwdziałania samowoli budowlanej, a w szczególności likwidacji jej skutków. Ma on istotne znaczenie również dla zapewnienia prawidłowej gospodarki gruntami. Z ustawy Prawo budowlane wynika, że środki wynikające z art. 37 stosuje się obligatoryjnie, gdy powstały skutki, o których mowa w ust. 1 lub uznaniowo, jeżeli nie stwierdzono skutków określonych w ust. 1, lecz jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami - ust. 2. Nakazanie przymusowej rozbiórki jest jednak obwarowane określonymi przesłankami. Pierwszą z nich jest ustalenie, iż mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe ustalenia organów administracji publicznej, iż część budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr ewid. 129 w M. dobudowana został przez J. i Z. B. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie dopełnili więc oni obowiązku wynikającego z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zatem została spełniona pierwsza z przesłanek określona w art.37Prawa budowlanego z 1974r. Drugą z przesłanek jest stwierdzenie, iż samowola budowlana powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałaby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Słuszny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w P. oraz organ odwoławczy- Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - uzasadniając swoje decyzje nie wykazali aby przedmiotowy obiekt budowlany powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej, iż budynek ze względu na odległość od granicy nieruchomości, posadowiony jest za blisko, ma otwory okienne, a ponadto wody opadowe z przedmiotowego budynku nie są odprowadzone na działkę stanowiącą własność inwestora, stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, nie zasługują na uwzględnienie. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika by sporna inwestycja powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalnie pogarszałaby warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia w sposób oczywisty, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Z. B., co prawda, przywołuje okoliczności, które jego zdaniem, powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, lecz nie wskazuje jednoznacznie w jaki sposób okoliczności te wpływają na pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia i to w sposób niedopuszczalny. Jak wskazuje pełnomocnik państwa J. i Z. B. sporna część obiektu budowlanego w niczym nie zmienia sytuacji Z. B., w porównaniu do minionego, kilkudziesięcioletniego, okresu usytuowania tego obiektu i sposobu jego wykorzystywania. Druga przesłanka, o której mowa w omawianym artykule, a dotycząca pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wskazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie (zob. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 5 listopada 1985 r. SA/Lu 500/85 niepubl.). Sąd w zaskarżony wyroku prawidłowo wskazał, że decyzja opierająca się jedynie na okoliczności braku pozwolenia na budowę i naruszeniu przepisów o warunkach technicznych, bez dokonania rzetelnej oceny tych naruszeń w kontekście skutków określonych w art. 37 ust. pkt 2 prawa budowlanego z 1974r. jest wadliwa. W tych okolicznościach sprawy uznać należy, ze nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.