IV SA/Po 1018/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant ref.staż. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję /-/M.Dybowski /-/D.Rzymianiak-Owczarczak /-/B.Popowska KP W odpowiedzi na raport st. sierż. P. L. z dnia [...].05.2004 r. z prośbą o zwolnienie ze służby, Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym Nr [...]z dnia [...].05.2004 r., na podstawie art. 41 ust.3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji ( t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwolnił P. L. ze służby w Policji. Pismem z dnia [...].05 2004 r. zwolniony wniósł odwołanie od w/w rozkazu – decyzji. Podniesiono w nim, że oświadczenie woli w formie raportu z [...].05.2004 r. posiadało wady, o jakich mowa w art. 82 i 87 kc, pozwalające na uchylenie się od jego skutków. Nadto napisany przez niego odręcznie raport, przepisany na komputerze, został podsunięty do podpisania w okolicznościach, które wskazują na w/w/ wady oświadczenia woli. Odwołujący się wnosił o przeanalizowanie okoliczności, w których raport ten został napisany. W związku z powyższym P. L. wniósł o uchylenie decyzji z [...].05.2004 r. Decyzją Nr [...] z dnia Komendant Wojewódzki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. W tym ostatnio wymienionym zakresie organ skupił się na ocenie skuteczności oświadczeń woli składanych "w toku postępowania o zwolnienie ze służby." Zdaniem organu, ponieważ kwestie te nie są regulowane ustawą o Policji, zastosowanie znajdują przepisy kc. Równocześnie organ poddał w wątpliwość to, czy tego rodzaju uchylenie się od skutków oświadczenia woli może być badane w postępowaniu administracyjnym. Komendant Wojewódzki dokonał jednak takiego badania, uznając, że sytuacja w jakie znalazł się P. L. w chwili złożenia raportu, nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 82 i 87 kc. Zdaniem organu, rzeczywistym "motywem" złożenia raportu była zbyt pochopna i emocjonalna reakcja na " czynności procesowe wykonywane wobec jego osoby, a związane z uzasadnionymi podejrzeniami popełnienia przestępstwa". W przedmiotowej sprawie Prokuratura Rejonowa wszczęła śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. Pismem z dnia [...].08.2004 r. P. L. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Stwierdził w niej, że intencją odwołania od decyzji o zwolnieniu go ze służby, było uchylenie się od skutków oświadczenia woli w postaci raportu o zwolnienie ze służby. Opisując szeroko okoliczności sporządzenia w/w raportu, Skarżący podkreślił, że raport sporządził "przed wykonaniem jakichkolwiek czynności procesowych z udziałem mojej osoby." Sporządzenie raportu było skutkiem "nakłaniania" Go do jego napisania w trakcie trwającej od 14.30 do 20.00 "rozmowy" prowadzonej z trzema, wymienionymi z nazwiska funkcjonariuszami: A. K., p. L. , D. S. w obecności funkcjonariuszki P. S. . Nie pozwolono, by w "rozmowie" tej uczestniczył przedstawiciel związków zawodowych bądź "kontrolny służby". Dopiero po podpisaniu raportu o zwolnienie ze służby, zaprowadzono Skarżącego do Komendy Miejskiej Policji, gdzie przesłuchano Go w charakterze świadka. "Wystarczy porównać godziny mojego pobytu w gabinecie p. K. z godziną pierwszej czynności procesowej, żeby dowiedzieć się jakie były następstwa zdarzeń, (...) wystarczy też przeprowadzić rozmowy z P. S. i B. D. (przedstawiciel związków zawodowych ), z którym miałem okazję rozmawiać dopiero dnia [...].05. 2004 r., kontrolnym J. S. , funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji, wykonującym czynności procesowe z moją osobą". Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Do skargi dołączono m. in. Oświadczenie złożone do akt postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową o sygn. [...], w którym P. L. szczegółowo opisał swoje kontakty z L. B. –anonimowym informatorem, od którego dostał i któremu następnie oddał dwa telefony komórkowe; te, które, szukano w szafce służbowej i w mieszkaniu i które były bezpośrednią przyczyną "rozmowy", poprzedzającej sporządzenie raportu o zwolnienie. W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki , wnosząc o oddalenie skargi podniósł, że brak jakiegokolwiek materiału dowodowego świadczącego o tym, że raport o zwolnienie ze służby został sporządzony w okolicznościach, o jakich mowa w art. 82 i 87 kc. Według organu, raport został napisany, jako wyraz emocji spowodowanych "czynnościami procesowymi" wykonywanymi wobec osoby Skarżącego, a związanymi z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia przestępstwa. Pismo uzupełniające do skargi wniósł pełnomocnik Skarżącego adwokat J. W. , podnosząc, że odwołanie P. L. "należy uznać za równoznaczne z cofnięciem wniosku przed zakończeniem postępowania administracyjnego." W piśmie tym powołano się na wyrok z dnia [...].12.2001 r. (prawidłowo: 14.12.2001 r.) sygn. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Podstawą rozpoznania niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś z art.135 ppsa wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia 2. Motywem uwzględnienia skargi są przede wszystkim wady postępowania prowadzonego przez organ II instancji, polegające m. in. na niepełnym zbadaniu okoliczności, poprzedzających sporządzenie przez P. L. raportu o zwolnienie ze służby, a zatem naruszenie art. 7, 77 ust. 1 oraz w związku z tym także art. 10, 80 ust. 1 i 107 § 3 ustawy z 14. 06. 1960 kodeks postępowania administracyjnego ( t. jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 168 ze zm. – dalej kpa). Brak całościowego zbadania tych okoliczności uniemożliwił dokonanie prawidłowej oceny oświadczenia woli złożonego przez P. L. , pod kątem jego wad w rozumieniu przepisów ustawy z 23. 04. 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U.Nr 16. poz. 93 ze zm.- dalej kc). W sprawie bezsporne jest, że w dniu [...]. 05. 2004 r. P. L. złożył raport o zwolnienie ze służby, na skutek czego Komendant Miejski Policji, rozkazem personalnym Nr [...]z dnia [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji ( t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwolnił P. L. ze służby w Policji. Legalność samej decyzji pierwszoinstancyjnej nie jest podważana. Sporne są natomiast okoliczności złożenia tego raportu, na które powołują się Skarżący i Komendant Wojewódzki , zaś rozpatrzenie tej kwestii ma wpływ na ocenę decyzji drugoinstancyjnej. Według Skarżącego, został On przymuszony do złożenia raportu w toku "rozmowy" i przeszukiwania szafki służbowej oraz mieszkania, które to czynności były prowadzone bez zachowania wymogów proceduralnych. Według organów I i II instancji, Skarżący był w stresie w związku ujawnieniem faktu, że posiadał dwa telefony komórkowe i to był powód złożenia raportu. Na tle w/w różnic, odmiennie obie strony oceniają możliwość uchylenia się przez P. L. od skutków prawnych oświadczenia woli z dnia [...]. 05. 2004 r. w postaci raportu. Na wady proceduralne postępowania poprzedzającego sporządzenie raportu, Skarżący wskazuje w odwołaniu i w skardze, natomiast organy odnoszą się do tych zarzutów fragmentarycznie, powierzchownie, mimo naprowadzenia na właściwy tok badań w piśmie Naczelnika Sekcji Kadr i Szkolenia KMP z [...]. 06. 2004 r. ( k- 9 akt adm.). W piśmie tym, w odpowiedzi na pismo Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji z [...]. 06. 2004 r.( k- 8), wskazuje się, że art. 134 lit. i ust. 4 ustawy o Policji, stanowiący podstawę do przeprowadzenia "czynności wyjaśniających" stosuje się w przypadku, gdy zachodzą wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, a zatem pomysł, by przeprowadzić takie czynności wyjaśniające po złożeniu odwołania przez P. L. , jest spóźniony. Zauważyć też należy, że adresat tego pisma nie odpowiedział na wszystkie pytania w nim zadane, dotyczące właśnie zagadnień proceduralnych. Również ta wymiana korespondencji wskazuje na kwestię będącą istotą sporu między organami a Skarżącym, obok wątku "wad oświadczenia woli", do którego Sąd powróci. Chodzi o zachowanie wymaganych prawem reguł postępowania w przypadku powzięcia przypuszczenia, że funkcjonariusz popełnił przewinienie dyscyplinarne bądź wątpliwości co do kwalifikacji prawnej zdarzenia. Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Już w odwołaniu P. L. wnosi o przeanalizowanie wszystkich okoliczności, w jakich raport o zwolnienie ze służby został napisany. W skardze uszczegółowiono te zarzuty. Chodzi – obok niewłaściwego traktowania w kategoriach stosunków międzyludzkich – o sekwencje wydarzeń, polegającą na przeprowadzaniu 8-godzinnej "rozmowy", a dopiero następnie przesłuchaniu funkcjonariusza w charakterze świadka, czyli – jak podkreśla Skarżący- podjęcie pierwszej czynności procesowej. W aktach nie ma żadnego protokołu z owej "rozmowy", w której, według nie kwestionowanych relacji p. L. , uczestniczyło czterech funkcjonariuszy. Nie ma też protokołu z przesłuchania Go w charakterze świadka. A przecież można domniemywać, że przedmiotem zarówno "rozmowy", jak i przesłuchania były okoliczności nie tylko posiadania ale i wyzbycia się dwóch telefonów komórkowych, które "mogły pochodzić z przestępstwa". Wyjaśnienie stopnia zawinienia bądź braku winy ze strony P. L. , w zestawieniu z ( wydaje się, dramatycznym dla Skarżącego) efektem "rozmowy" w postaci raportu o zwolnienie, pozwoliłoby na wyrobienia bardziej miarodajnego poglądu na przebieg "rozmowy", a co za tym idzie, pozwoliłoby ocenić okoliczności "rozmowy" pod kątem możliwości wystąpienia wad oświadczenia woli i ich skutków w rozumieniu kc. Akta sprawy nie dają podstaw do dokonania takich ustaleń. 3. Powyższe skłania Sąd do objęcia kontrolą szerszego spektrum czynności, aniżeli tylko tych, które składają się na "postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby". W istocie, momentem wszczęcia w/w postępowania było złożenie raportu o zwolnienie ( art. 61 § 3 kpa ). Nie można jednak abstrahować od czynności poprzedzających jego złożenie, zwłaszcza, że powołuje się na nie także organ II instancji, wskazując, że to one były powodem złożenia raportu przez P. L. . Problemem jest jednak zakwalifikowanie tych czynności w świetle prawa. Z akt sprawy nie wynika, żeby prowadzono postępowanie dyscyplinarne, czy wyjaśniające, o jakich mowa w ustawie o Policji. Akta sprawy potwierdzają natomiast bezsporny zresztą fakt, że czynności procesowe wobec P. L. prowadzono. Z art. 6 lit. a ustawy o Policji należy wnosić, że – jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – to sprawy związane z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji prowadzone są w trybie postępowania administracyjnego. To ma swoje konsekwencje w wymogach proceduralnych. W świetle art. 61 § 3 kpa przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest pierwsza czynność wobec strony (B. A. , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2002, wydanie 4, str. 334), w całym zaś postępowaniu obowiązują zasady ogólne kpa, w tym zasady wyrażone w art. 7, 8, 9, i 10 kpa. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw by uznać, że zachowano jakiekolwiek, choćby minimalne standardy ochrony procesowej P. L. jako strony postępowania administracyjnego. W świetle materiału dowodowego sprawy należy stwierdzić, że tym zasadom uchybiono, a także nakazom wyrażonym w art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Nadto należy powtórzyć, że ustawa o Policji stwarza możliwości - w przypadkach wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego - dokonania ustaleń faktycznych , z zachowaniem gwarancji procesowych, należnych stronie "słabszej". Mowa o art. 134 lit. i ust.4 , art. 135 lit. a ust. 1 oraz ust 3 a także art.135 lit. e. 4. Sąd ustosunkuje się też do kwestii oceny wad oświadczenia woli w postępowaniu administracyjnym i na tym tle do argumentu Pełnomocnika Skarżącego. Warto posłużyć się w tym celu argumentacją podniesioną w krytycznej glosie Adama Zielińskiego do przywołanego - przez pełnomocnika Skarżącego - wyroku z dnia 14.12.2001 r. (sygn. II SA/Lu 71/00; publik. glosy: OSP 2002/ 4/ 51). Teza w/w wyroku jest następująca: "Żaden przepis prawa nie zabrania funkcjonariuszowi (...) cofnięcia wniosku o zwolnienie ze służby aż do zakończenia postępowania administracyjnego. Obojętne są przy tym przyczyny, z powodów których strona cofa swój wniosek. Z tego względu zbędne jest ustosunkowanie się do ujawnionej kontrowersji między stronami w kwestii, czy zgłoszenie przez skarżącego wystąpienia ze służby było dotknięte którąś z wad oświadczenia woli ( art.. 82 i nast. kc)." Glosator w/w wyroku wskazuje na dwa występujące w praktyce sądów administracyjnych stanowiska co do interpretacji "zgłoszenia wystąpienia ze służby". Według jednego to jest oświadczenie woli w rozumieniu kc, a zatem można się od niego uchylić na zasadach wskazanych w kc; według drugiego, to nie jest oświadczenie woli w rozumieniu kc, a wobec tego można je skutecznie cofnąć do zakończenia postępowania administracyjnego. W tym drugim przypadku zbędna jest ocena, czy zgłoszenie zostało dotknięte którąś z wad unormowanych w kc. Sąd, za glosatorem, podziela pogląd pierwszy, z uwagi na znaczenie woli strony przy powstaniu i ustaniu stosunku służbowego, mimo, że jego nawiązanie i rozwiązanie następuje w drodze decyzji administracyjnych ( np. wyrok NSA z 05. 06. 1991 r. II SA 35/91 ; ONSA z 1991 r. nr 3-4 z aprobującą glosą J. Łętowskiego, OSP 1992 r. z. 1 poz. 25). Nie znaczy to jednak, że przepisy kc stosuje się bezpośrednio; właściwe jest stosowanie ich per analogiam. Sąd podziela pogląd A. Zielińskiego również co do trybu oceniania , czy wady takie wystąpiły. Mianowicie, organ powinien zawieszać postępowanie i występować o dokonanie takiej oceny przez właściwy sąd powszechny jedynie wówczas, gdy ze względu na okoliczności sprawy nie jest w stanie uczynić tego we własnym zakresie. I tu powraca wymóg prawidłowego postępowania, mającego na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych dla pełnego rozpoznania i rozstrzygnięcia , okoliczności sprawy. Jest to obowiązek organu II instancji, który, działając na zasadzie dwuinstancyjności, po raz drugi prowadzi w pełnym zakresie postępowanie administracyjne, zmierzające do załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ oceni prawidłowość postępowania wobec P. L. bezpośrednio przed złożeniem przez Niego raportu o zwolnienie ze służby, pod kątem wpływu na treść Jego oświadczenia woli. Brak respektowania przez organ I instancji jakichkolwiek reguł proceduralnych wobec podporządkowanej strony, pozwala - według Sądu - przyjąć, że oświadczenie woli złożone zostało przez tę stronę pod wpływem błędu. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145. §1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy ppsa, Sąd postanowił jak w sentencji wyroku. /-/M.Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/B.Popowska KP