II OSK 1949/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki z o.o. "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 833/05 w sprawie ze skargi R. T. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1 oddala skargę kasacyjną 2 zasądza od Spółki "[...]" na rzecz M. D. kwotę 62 (słownie: sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez R. T. i M. D. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], którą Prezydent odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...], nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego na nieruchomości oznaczonej nr działek [...] i [...] w P., przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga okazała się zasadna, bowiem wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania możliwe jest tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Powodem tym nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalne. Odmowa wznowienia postępowania następuje wyłącznie ze względów formalnych, jeśli zatem zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia, niezbędne jest wydani postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana podstawa występuje. W sprawie niniejszej Prezydent Miasta P. odmówił wznowienia postępowania wywodząc, że wnioskujący mają interes faktyczny, a nie prawny, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być zaś inwestor oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, którzy wykażą interes prawny do udziału w postępowaniu. Pogląd ten podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji stanowisko organów obydwu instancji pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 28 kpa, który nie wymaga dla uzyskania statusu strony naruszenia interesu prawnego. Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub prawa dotyczy postępowanie, albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto jedynie oczywisty brak przymiotu strony może prowadzić do odmowy wznowienia postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Wbrew stanowisku organów, interesem prawnym legitymują się nie tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, ale także nieruchomości innych nieruchomości, o ile postępowanie dotyczy ich interesu. W sprawie tej z uwagi na bliskość nieruchomości nie można, zdaniem Sądu, przesądzić braku interesu prawnego wnioskujących, z tej przyczyny działania organów naruszyły art. 149 § 2, art. 7, art. 8 § 1, art. 107 § 3 kpa. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Spółkę "[...]" podniesiono, że ustalenie, czy podmiot wnoszący podanie jest do tego legitymowany nie stanowi w żadnym zakresie oceny przyczyn wznowienia postępowania, a jedynie przesłanki jego dopuszczalności i z tego względu nasteruje każdorazowo na etapie postępowania wstępnego, przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa lub tez decyzji z art. 149 § 3 kpa. Błędnym jest zatem pogląd Sądu, przerzucający niejako zagadnienia dopuszczalności podania o wznowienie postępowania na etap następujący już po podjęciu takiej decyzji (tj. wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa). Ustalenie czy składający podanie jest stroną nie jest badaniem podstaw wznowienia, a jedynie przesłanek jego dopuszczalności. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo to żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie, czy podmiot w określonym postępowaniu legitymuje się interesem prawnym wymaga jedynie analizy przepisów prawa, która powinna być dokonana na etapie wstępnym, przy badaniu przesłanek dopuszczalności podania o wznowienie postępowania. Decyzja ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie urzędowym poświadczeniem możliwości realizacji inwestycji planowanej przez inwestora. W konsekwencji takie orzeczenie kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę, w którym następuje szczegółowa analiza warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wszelkie zarzuty wnioskodawców powinny być rozpatrywane jedynie w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W tym także postępowaniu prawo udziału wnioskodawców nie budziłoby najmniejszych wątpliwości, znajdowałyby bowiem oparcie w art. 28 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. w imieniu własnym oraz mieszkańców sąsiedniej nieruchomości podniosła, że inwestycja wpływa na warunki zamieszkiwania w otoczeniu planowanej inwestycji i nie można kwestionować prawa udziału wnioskujących w postępowaniu. W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2006 r. pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną Spółki "[...]" podtrzymał argumentację skargi kasacyjnej, podkreślając, że brak przymiotu strony wnioskujących jest oczywisty, a twierdzenia podnoszone mają charakter interesu faktycznego, a nie prawnego. Argumenty te mogą mieć znaczenie i być uwzględnione w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za uzasadnione. Zarzuty te mają charakter procesowy i odnoszą się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 tegoż kodeksu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to miało polegać na uchyleniu zaskarżonej decyzji z powodu uchybienia, polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a. dla wyjaśnienia kwestii czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osoby do tego legitymowane. Kolejny zarzut wiąże się z zarzucanym Sądowi błędnym przyjęciem, że badanie przesłanek interesu prawnego składającego wniosek o wznowienie postępowania jest następcze w stosunku do wydania postanowienia o wznowienie postępowania. Ten zarzut nie został dookreślony przez wskazanie naruszonego przepisu, można jedynie domniemywać że ma on związek z poprzednim zarzutem. Zarzuty te nie mogły być uwzględnione. Argumentacja Sądu I Instancji we wskazanym zakresie nie może być uznana za błędną. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy gdy w sposób oczywisty, jak stwierdził Sąd I Instancji, można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji .Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy ,to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. Zasadnie także Sąd wywiódł, że odmowa statusu strony musi mieć za podstawę przepis art. 28 k.p.a. a ten przepis stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub prawa dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia statusu strony nie jest zatem wymagane naruszenie interesu prawnego ale jego istnienie. Słusznie zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że takich rozważań w kontekście pojęcia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zaskarżona decyzja nie zawierała a tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby – na tym etapie postępowania – prowadzić do odmowy wznowienia postępowania. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.