II OSK 1794/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 205/06 w sprawie ze skargi M. C. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. oddalił skargę M. C. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2005 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący, będący właścicielem działek położonych na terenie gminy K. złożył w dniu 21 września 2005 r. wniosek o zmianę przeznaczenia terenu obejmującego jego działki z terenów o przeznaczeniu leśnym na tereny pod zabudowę letniskową. Ponieważ wnioski do studium, zgodnie z informacją zamieszczoną w dniu 28 maja 2004 r. w "Gazecie P." mogły być składane najpóźniej do dnia 30 czerwca 2004 r., to wniosek skarżącego złożony z przekroczeniem o ponad rok tego terminu nie mógł być rozpoznany. Uwzględnienie tego wniosku oznaczałoby bowiem powrót do tej fazy postępowania planistycznego, która poprzedza opracowanie projektu studium, co nie byłoby możliwe w sytuacji, gdy projekt ten został już opracowany i wyłożony do publicznego wglądu, upłynął termin do składania uwag do wyłożonego projektu, a sesja Rady Gminy, na której miało być uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. wyznaczona została na dzień 28 września 2005 r. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że nie mogło być uwzględnione zgłoszone przez skarżącego żądanie przywrócenia uchybionego terminu, na podstawie art. 58 § 2 k.p.a., ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w odniesieniu do procedury planistycznej uregulowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. C. , zarzucając w powołaniu na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego - art. 11 pkt 1, 10 i 12 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: nieprawidłowe ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, wyłożenie projektu studium do publicznej wiadomości przez okres krótszy niż 30 dni, a także niezałączenie do projektu studium uwagi zgłoszonej przez skarżącego. Zarzucono także obrazę art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nierozstrzygnięcie przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że proces planistyczny, którego efektem było podjęcie zaskarżonej uchwały przeprowadzony został nieprawidłowo, bowiem: 1) ogłoszenie o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium zostało dokonane w dwóch a nie - jak tego wymaga przepis art. 11 pkt 1 ustawy - w trzech formach. O podjęciu tej uchwały zamieszczono ogłoszenie w prasie miejscowej oraz wywieszono obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zawęziło to krąg podmiotów uprawnionych do zgłaszania wniosków dotyczących studium; 2) projekt studium wyłożony został do publicznego wglądu na okres 30 dni kalendarzowych, a nie na 30 dni, w których faktycznie istniałaby możliwość zapoznania się z tym projektem. Zdaniem autora skargi 30-dniowy okres wyłożenia projektu powinien obejmować dni pracy urzędu gminy i dni ustawowo wolne od pracy; 3) zgłoszenie uwag do projektu studium po upływie terminu wyznaczonego w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu studium nie upoważniało Burmistrza do pozostawienia tych uwag bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 11 pkt 12 Burmistrz uwagi te powinien przedstawić Radzie Gminy, która zgodnie z art. 12 pow. ustawy rozstrzyga o sposobie ich rozpatrzenia. Wskazane wyżej nieprawidłowości powinny, w ocenie autora skargi, skutkować stwierdzeniem przez Sąd administracyjny nieważności zaskarżonej uchwały i dlatego - autor skargi wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji, przy czym - naruszenie przepisów postępowania dotyczyć może wyłącznie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, naruszonych przez Sąd I instancji. Nie jest więc prawidłowe zawarte w osnowie skargi sformułowanie, że podstawą kasacyjną tej skargi jest obraza prawa materialnego - art. 11 pkt 1, 10 i 12 i art. 12 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepisy te określają czynności podejmowane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, nie mogły więc być naruszone przez Sąd administracyjny, który dokonywał oceny - zgodnie z przedmiotem skargi, czy zaskarżona uchwała o uchwaleniu studium nie została podjęta z takim naruszeniem prawa, które zgodnie z art. 28 pow. ustawy powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Podstawą skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę na uchwałę mogłoby być więc przytoczenie stosowanego przez Sąd I instancji przepisu postępowania sądowoadministracyjnego oraz przepisu art. 28 pow. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka podstawa kasacyjna nie została wskazana w skardze. Nieprecyzyjne określenie podstawy kasacyjnej nie uniemożliwia jednak merytorycznego rozpoznania tej skargi, skoro w skardze tej podniesiono m.in. zarzut naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten jednak - w okolicznościach sprawy niniejszej - nie mógł być uznany za zasadny. W myśl pow. art. 28 ust. 1 ustawy nie każde naruszenie trybu postępowania skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter naruszenia "istotnego". W sprawie niniejszej zarzucane uchybienia nie pozostają w związku z faktem, że uwagi do projektu studium zgłoszone zostały przez skarżącego po upływie terminu wyznaczonego na zgłaszanie uwag. Nawet bowiem w sytuacji, gdyby projekt planu został wyłożony na okres 30 dni roboczych, a nie kalendarzowych, to skarżący mógłby ewentualnie domagać się uwzględnienia uwag zgłoszonych w ciągu 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium na okres 30 dni roboczych, tj. zgłoszonych z opóźnieniem kilku dni w stosunku do terminu zgłaszania tych uwag, wyznaczonego na dzień 22 lipca 2005 r. Tymczasem uwagi skarżącego zgłoszone zostały w dniu 21 września 2005 r., tj. po upływie blisko dwóch miesięcy od tej daty - z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do ich zgłoszenia. Sąd I instancji trafnie wskazał, że przepisy k.p.a., w tym przepis art. 58 dotyczący przywracania uchybionych terminów procesowych, nie mają zastosowania w postępowaniu planistycznym, uregulowanym w sposób szczególny w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidującej przywracania terminów ustalonych w tym postępowaniu. Niezasadne przy tym jest twierdzenie skarżącego, że nieprzedstawienie przez Burmistrza Radzie Gminy do oceny uwag zgłoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia 21 września 2005 r. powinno skutkować nieważnością uchwały w sprawie uchwalenia studium. Przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy pow. ustawy nie przewidują obowiązku przedkładania Radzie Gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków. Nieprzedłużenie więc przez Burmistrza do oceny Rady uwag skarżącego nie może być kwalifikowane jako naruszenie trybu postępowania i to w stopniu istotnym powodującym nieważność uchwały - jak tego wymaga art. 28 ust. 1 pow. ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.