II OSK 1914/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 89/06 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną II OSK 1914 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez A. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r., którą to decyzją stwierdzono wygaśnięcie decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego wzniesionego samowolnie na działce nr geod. [...] położonej przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. nakazującej A. i M. I. wykonanie stosownych czynności doprowadzających do zgodności z przepisami budynek gospodarczy wybudowany samowolnie na działce nr geod. [...] położonej przy ul. [...] w B. Sąd pierwszej instancji przytoczył przebieg postępowań administracyjnych związanych z realizacją przedmiotowego obiektu. A. I. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem jego zdaniem nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2001 r., a decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 35 § 3, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie stwierdzając, aby badana decyzja zawierała wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem organu w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie istniał na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B. drewniany budynek gospodarczy, którego sposób doprowadzenia do zgodności z prawem został określony w decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2001 r. W miejscu tego budynku powstał w 2002 r. nowy obiekt o zmienionych parametrach technicznych, zmienionej konstrukcji z drewnianej na murowaną oraz nowej konstrukcji dachowej. Fakt ten został potwierdzony w trakcie oględzin z dnia [...] lutego 2003 r. W ocenie organu została zrealizowana przesłanka bezprzedmiotowości decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2001 r. wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz przesłanka pozostawania rozstrzygnięcia w sprzeczności z interesem społecznym. Po rozpatrzeniu odwołania A. I. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję i wskazał, że nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. I., kwestionując decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w niniejszej sprawie kontroli podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego wzniesionego samowolnie na działce nr geod. [...] położonej przy ul. [...] w B. W ocenie Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. prawidłowo zastosował art. 162 kpa jako podstawę decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sytuacji, gdy budynek, którego dotyczyła wygaszona decyzja, został rozebrany, a na jego miejscu wzniesiono nowy obiekt budowlany. Inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych podlegającą wygaszeniu decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2001 r., lecz samowolnie rozebrał budynek i wzniósł nowy obiekt budowlany, czyniąc wskazaną decyzję niemożliwą do wyegzekwowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację organów I i II instancji w przedmiocie nieuwzględnienia podnoszonych przez skarżącego wobec decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. zarzutów. Ponadto Sąd wskazał, iż kontrolą nie były w niniejszej sprawie objęte podważane przez skarżącego rozstrzygnięcia, będące konsekwencją działań legalizacyjnych organu w stosunku do nowego obiektu. Uwzględniając powyższe okoliczności na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. I., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na błędnej ocenie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższy zarzut kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadniając skargę kasacyjną strona skarżąca stwierdziła, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza prawo materialne przyjmując, iż decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powoływana decyzja, zdaniem skargi kasacyjnej, rażąco narusza przepis art. 107 § 3 kpa oraz ogólne zasady postępowania uregulowane w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa. Wygaszając swą decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r., jak wywodzi autor kasacji, nakazującą inwestorowi wykonanie czynności doprowadzających do zgodności z przepisami wybudowany w roku 1957 r. budynek gospodarczy, organ administracji pozostawił inwestora w przekonaniu, iż wykonał on obowiązek nałożony w poprzednich postępowaniach administracyjnych w zakresie doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami ochrony przeciwpożarowej, wskazana wyżej decyzja nie sygnalizuje też inwestorowi, iż w ślad za nią pójdą grzywny związane z legalizacją obiektu, a następnie - decyzja o przymusowej rozbiórce. Skarżący stwierdził, iż wprawdzie uzasadnienie decyzji błędnie przyjmuje, że w miejsce drewnianego budynku powstał obiekt o zmienionych parametrach technicznych, zmienionej konstrukcji z drewnianej na murowaną, jednakże inwestor nie widział konieczności składania odwołania pomimo błędności ustaleń, albowiem błędnie uważał, iż wygaszenie decyzji jest sposobem ostatecznego, a zarazem pozytywnego rozwiązania problemu dostosowania obiektu gospodarczego do przepisów przeciwpożarowych. Inwestor podkreślił, iż obie decyzje nakładającego na niego obowiązek wykonania izolacji przeciwpożarowej były niewykonalne z przesłanek technicznych. W skardze kasacyjnej podkreślono też, iż aby dostosować budynek gospodarczy do stanu zgodnego z przepisami należało podnieść dach w celu uzyskania w pomieszczeniu wysokości minimalnej wynikającej z obowiązujących przepisów. Tymczasem pomimo oczywistych dowodów zebranych w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż inwestor samowolnie rozebrał budynek i wniósł nowy obiekt budowlany, co godziło w interes społeczny . Zdaniem autora kasacji w sprawie niniejszej nie sposób jest mówić o jakimkolwiek naruszeniu interesu społecznego, zostaje natomiast otwarty problem naruszenia zasady praworządności /art. 6 kpa/, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji /art. 9 kpa/, a przede wszystkim naruszenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Jako zarzut skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na błędnej zdaniem skarżącego ocenie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zdaniem autora kasacji powyższa decyzja rażąco narusza przepis art. 107 § 3 kpa oraz ogólne zasady postępowania uregulowane w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa. Oceniając w przedstawionych na wstępie granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż wskazany w kasacji zarzut uznać należy za chybiony. Przede wszystkim jednak, w zakresie tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosowanie do przepisu art. 174 p.p.s.a. jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, niepubl.). Z istoty postępowania ze skargi kasacyjnej wynika, iż przedmiotem takiego postępowania w zasadzie nie mogą być zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne. Zarzuty podnoszone przez stronę w postępowaniu ze skargi kasacyjnej powinny kwestionować wyrok sądu, a nie postępowania przed organami administracyjnymi. Sąd orzekający w sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, wskazanych przez sąd, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej". Rozpatrując w takim zakresie zarzuty skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje. Istota zarzutów skargi kasacyjnej, a w szczególności ich uzasadnienia sprowadza się w zasadzie do żądania skarżącego, aby organ ponownie rozpoznając sprawę odniósł się do wszystkich tych zagadnień, które w ocenie skarżącego mają wpływ na możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu. Tymczasem kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji, co wielokrotnie w sprawie podkreślano, decyzja administracyjna wydana została w wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego. Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu nieważnościowym nie orzeka się co do innych spraw związanych z przedmiotowym obiektem, a czego, jak wynika z treści skargi kasacyjnej domaga się skarżący, lecz organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Wyprowadzone przez stronę skarżącą wnioski ograniczające się do odmiennej oceny materiału dowodowego stanowią niedopuszczalną polemikę z ustaleniami zawartymi w zaskarżonym wyroku, a wynikającymi z treści decyzji ostatecznych, co do których sam autor kasacji przyznał, że strona skarżąca nie uznała za stosowne wnosić dalszych środków odwoławczych od tych orzeczeń. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uchybienia przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zauważyć, iż treść tej normy wymaga zaistnienia wymogu jakim jest podnoszony przez autora kasacji zarzut rażącego naruszenia prawa. Ale realizacja tej normy nie może się ograniczać do takich wywodów jakie przedstawiono w kasacji, iż nastąpiło uchybienie przepisom prawa na skutek wadliwego dokonania ustaleń. Podkreślić przy tym należy, iż naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tak więc nawet wydanie decyzji dotkniętej wadami, ale które nie mają rażącego charakteru nie jest tożsame z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie może stanowić podstawy do zakwestionowania decyzji kontrolowanej w tym trybie. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.