I OSK 1637/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia NSA Maria Wiśniewska – spr., Sędzia delegowany WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 233/06 w sprawie ze skargi Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomościami oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 233/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w C., wniesionej na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu, uchylił punktem pierwszym tegoż wyroku zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...], nr [...] w punkcie 5 i 6 oraz stwierdził (w punkcie 2 wyroku), że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zasadzając zarazem (punkt 3 wyroku) od organu na rzecz skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Opisaną wyżej decyzją z dnia [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - po rozpatrzeniu odwołania Komendanta Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w C. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustanowienia trwałego zarządu - w części ustalającej opłatę z tytułu trwałego zarządu nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], w wysokości 0,1% ceny, tj. w kwocie 730 zł – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 45 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Według Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, skoro zaskarżona decyzja jest prawidłowa, to odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Organ drugiej instancji podkreślił, że Centralna Szkoła Państwowa Straży Pożarnej nie może być zwolniona z opłaty za zarzut trwały na podstawie art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), bowiem przepis ten przewiduje zwolnienie z opłat m.in. za zarząd nieruchomością lecz nie przewiduje zwolnienia w przypadku trwałego zarządu, a takie właśnie prawo zostało ustanowione zaskarżoną decyzją. Z akt sprawy natomiast wynika, że decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. przekazał Centralnej Szkole Państwowej Straży Pożarnej w C. na jej potrzeby w trwały zarząd nieruchomość położoną w C. przy ul. [...] (pkt 1 i 2 decyzji), a nadto ustalił opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu w wysokości 0.1 % ceny, wynoszącą 730 zł. W decyzji tej stwierdzono też, że opłata może być aktualizowana, na skutek zmiany wartości nieruchomości, w okresach nie krótszych niż jeden rok. Aktualizacja stawki będzie dokonywana decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (pkt 5 decyzji) oraz orzeczono, że zarządca jest zobowiązany do uiszczenia opłaty rocznej w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok, na konto Oddziału Regionalnego WAM w K.. W pierwszym roku po ustanowieniu trwałego zarządu, opłata roczna zostanie naliczona proporcjonalnie w stosunku do pozostałego do wykorzystania w danym roku okresu trwałego zarządu i powinna być uregulowana w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji o trwałym zarządzie (pkt 6 decyzji). Decyzja z dnia [...] stała się przedmiotem skargi Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w C. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji w części ustalającej opłaty za trwały zarząd. W uzasadnieniu wyroku zaś podkreślono, że ustawa z 1991 r. o systemie oświaty weszła w życie pod rządami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która nie znała pojęcia trwałego zarządu, stąd też w art. 81 ustawy z 1991 r. pojęcie "trwały zarząd" nie zostało wprowadzone. Przepisy powołanej ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały jedynie zarząd jako formę oddawania nieruchomości państwowych, państwowym jednostkom organizacyjnym. Ustawa o systemie oświaty wprowadzając zwolnienia z tytułu opłat dla szkół, odnosiła się więc do tych form gospodarowania nieruchomościami, które obowiązywały w dniu jej uchwalenia, a więc do zarządu, a nie trwałego zarządu. Natomiast ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadziła w miejsce "zarządu" pojęcie "trwałego zarządu". Z mocy art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarząd, który przewidziany był w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) przekształcił się w trwały zarząd. Oznacza to, że przez "zarząd", o którym mowa w art. 81 powołanej ustawy o systemie oświaty należy obecnie rozumieć "trwały zarząd". W konsekwencji chociaż artykuł ten przewiduje zwolnienie z opłat za zarząd nieruchomością, to jednak należy go tak interpretować, że chodzi o zwolnienia z opłat za trwały zarząd. Od powyższego wyroku Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W ramach ustawowych podstaw kasacyjnych powołał się na naruszenie przepisów prawa materialnego "przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przewidującego zwolnienie z opłat m.in. za zarząd nieruchomością". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji pogląd co do interpretacji art. 81 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty budzi wątpliwości. Podniósł, że organy administracyjne nie są uprawnione do uwzględnienia niedostatków legislacyjnych, mogą co najwyżej, zwrócić uwagę na tę okoliczność, lecz nie mogą one uczynić nic więcej ponad zastosowanie takiego, a nie innego brzmienia przepisu. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centralna Szkoła Państwowej Straży Pożarnej w C. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego. Na mocy zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. przekazano Centralnej Szkole Państwowej Straży Pożarnej w C. na jej potrzeby w trwały zarząd nieruchomość położoną w C. przy ul. [...] oraz ustalono między innymi opłatę z tytułu trwałego zarządu i możliwość jej aktualizacji na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 82, 83 ust.1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; zwanej dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 43 u.g.n. (w zw. z art. 4 pkt 10), trwały zarząd jest formą władania nieruchomości przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej. Jeżeli chodzi o ustawowe uprawnienie do korzystania z nieruchomości, to art. 43 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że polega ono między innymi na korzystaniu z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania danej jednostki organizacyjnej. Przed wejściem w życie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosunki własnościowe w obrębie sektora państwowego kształtowały się odmiennie. Pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), koncentrowały się one na charakterze i treści "użytkowania" jako prawnej formy władania nieruchomościami państwowymi przez państwowe osoby prawne. Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz.127 ze zm.) związane one były z zarządem. Na podstawie art. 4 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 1990 r., grunty będące własnością Skarbu Państwa mogły być oddane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej. Z mocy zaś art. 4 ust. 6 tej ustawy – grunty Skarbu Państwa lub gminy mogły być nieodpłatnie oddane w zarząd jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej na cele działalności charytatywnej, opiekuńczej, kulturalnej, leczniczej, oświatowej i wychowawczej oraz sportowo – turystycznej. W ustawie z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotychczasowe pojęcie "zarząd" zastąpiono pojęciem "trwały zarząd". Ustawodawcy chodziło bowiem o odróżnienie zarządu nieruchomością będącego instytucją prawną w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych od "zarządzania nieruchomością" w znaczeniu administrowania nieruchomością. W konsekwencji w art. 199 ust. 2 u.g.n. zawarto regulację zgodnie z którą, z dniem 1 stycznia 1998 r. – data wejścia w życie ustawy - dotychczasowy zarząd przekształcił się w "trwały zarząd". Oddanie nieruchomości w trwały zarząd jest odpłatne, podobnie jak oddanie nieruchomości w zarząd na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.). W tym zakresie nastąpiły jednak pewne zmiany. I tak np. za oddanie nieruchomości w trwały zarząd pobiera się tylko opłaty roczne; nie pobiera się pierwszej opłaty. Nastąpiło też znaczne zróżnicowanie opłat rocznych. Opłatę roczną za oddanie nieruchomości w trwały zarząd wyznaczają dwa parametry, tj. cena nieruchomości ustalona w wysokości nie niższej niż jej wartość oraz stawka procentowa. Przepis art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) stanowi, że "Szkoły i placówki publiczne oraz organy prowadzące szkoły i placówki są zwolnione z podatków oraz z opłat z tytułu zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego nieruchomości szkolnych, z tym że z podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego na zasadach określonych w odrębnych ustawach". Z przytoczonego przepisu wynika, że jednostki organizacyjne prowadzące szkoły są zwolnione z opłat między innymi z tytułu zarządu, który w ujęciu tego przepisu należy jednak rozumieć tak jak to uczynił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 października 1993 r. (III CZP 129/93, OSNCP 5/94, poz. 101) analizując charakter prawny zarządu w rozumieniu ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd ten stwierdził, że jest to odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych. Nie jest to ograniczone prawo rzeczowe, jednakże nie sposób ujmować go jako pojęcie techniczne lub techniczno – prawne. Jest to bowiem prawo o określonej treści. Wobec tego, że prawo zarządu od dnia 1 stycznia 1998 r. zostało nazwane przez ustawodawcę "trwałym zarządem", przy czym mimo odmiennej nazwy nie zmieniło swej istoty charakteru prawnego, to w aktualnym stanie prawnym należy przyjąć, że przewidziane w art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zwolnienie jednostki organizacyjnej prowadzącej szkołę z opłat z tytułu zarządu odnosi się do trwałego zarządu nieruchomości szkolnych. W tym stanie rzeczy – skoro zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego okazał się nietrafny - należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.