II SA/Wr 167/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu opracowania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. na rzecz skarżącego w kwocie 500 (pięćset) zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w T. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 kpa, protokołu czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, przeprowadzonych w dniu [...] r. i [...] r. przez pracowników KP PSP w T. w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe w kinie "A" w O. Ś. nakazał skarżącemu J. B. – dzierżawcy obiektu – powołując ponadto jako podstawę prawną art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 81, poz. 351 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 2, § 30 ust. 1 pkt 1, § 28, § 29, § 4 ust. 2 pkt 4b, § 14 ust. 2, § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 121, poz. 1138), § 258 i § 261 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz art. 62 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.): 1. opracować instrukcję bezpieczeństwa pożarowego – określając termin wykonania na dzień [...] r.; 2. przedstawić protokół potwierdzający usunięcie zanieczyszczeń z przewodów kominowych, spalinowych – określając termin wykonania na dzień [...] r.; 3. wyposażyć obiekt w podręczny sprzęt gaśniczy spełniający wymagania Polskich Norm – określając termin wykonania na dzień [...] r.; 4. oznakować miejsca usytuowania podręcznego sprzętu gaśniczego zgodnie z obowiązującymi przepisami – określając termin wykonania na dzień [...] r.; 5. przedłożyć aktualne protokoły badań ciśnienia i wydajności wewnętrznej sieci hydrantowej, zgodnie z wymaganiami obowiązujących przepisów i Polskich Norm – określając termin wykonania na dzień [...] r.; 6. na drogach komunikacji ogólnej, służących celom ewakuacji, nie stosować okładzin ściennych (boazeria) z materiałów łatwo zapalnych, których produkty rozkładu termicznego są bardzo toksyczne lub intensywnie dymiące – określając termin wykonania na dzień [...] r.; 7. przedłożyć dokumentację potwierdzającą wykonanie foteli i innych siedzeń jako elementów trudnozapalnych oraz nie wydzielających produktów rozkładu i spalania, określanych jako bardzo toksyczne – określając termin wykonania na dzień [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że biorąc pod uwagę treść umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. pomiędzy właścicielem obiektu kina w O. Ś. – Państwową Instytucją Filmową "B" a J. B. oraz przepisy art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 z późn. zm.) i art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) skarżący może być adresatem tej decyzji, gdyż jako "dzierżawca" użytkuje i korzysta z obiektu dzierżawionego od właściciela. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji J. B. wywodził, że jako dzierżawca nie może być jej adresatem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania pkt 6 i 7 decyzji nr [...] i orzekł wykonanie obowiązków w nich zawartych przed ponownym uruchomieniem kina wraz z jego zapleczem technicznym. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że biorąc pod uwagę zapis § 7 i 8 ust. 2 umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Państwową Instytucją Filmową "B" a J. B. oraz wymagania zawarte w § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 121, poz. 1138), z uwagi na to, że wideoteka i kawiarenka internetowa znajdują się w jednej strefie pożarowej z salą kinową, należało rozstrzygnąć jak w sentencji. Na powyższą decyzję J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił tej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wywodząc, że przedmiotowa decyzja powinna być skierowana do właściciela obiektu, a nie do dzierżawcy, podniesiono, że zarówno w ustawie o ochronie przeciwpożarowej, jak i w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, pojęcie "dzierżawcy" nie zostało ani razu użyte "i jako takie nie funkcjonuje prawnie". Skarżący podkreślił, że jako dzierżawca nie uchyla się od wykonania zapisów decyzji, a nawet proponuje w swoich pismach do właściciela jakie prace i w jaki sposób wykonana na swój koszt. Nie uchyla się też od przestrzegania zasad bezpieczeństwa, dbania o powierzony mu sprzęt, przestrzegania przepisów pożarowych i wykonywania poleceń właściwych władz. Nie ma jednak prawa do decydowania, jakie prace modernizacyjne są ekonomicznie uzasadnione, a jakie nie, w budynku należącym do innego właściciela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że – wbrew stanowisku skarżącego – w czasie podejmowania kwestionowanych decyzji dzierżawca mógł być ich adresatem. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 z późn. zm.), w jego brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania decyzji przez organy obu instancji, obowiązki wynikające z tego przepisu mogły być nałożone nie tylko na właściciela budynku, obiektu lub terenu, ale również na jego zarządcę bądź użytkownika. Dzierżawca budynku, obiektu lub terenu jest jego użytkownikiem, gdyż dany budynek, obiekt lub teren użytkuje, co wynika z istoty umowy dzierżawy. Dopiero po obowiązującej od 23 czerwca 2005 r. nowelizacji ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązki wynikające z jej art. 4 ust. 1 mogą być nałożone tylko na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Zaskarżona decyzja narusza jednak prawo i to w sposób rażący. Decyzja D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. uchyla decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. jedynie w części dotyczącej terminu wykonania dwóch jej punktów i w tym zakresie orzeka odmiennie od decyzji organu I instancji. W pozostałym zakresie nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. W szczególności brak jest zapisu, że decyzję tę w pozostałej części utrzymuje w mocy, chociaż z treści omawianej decyzji drugoinstancyjnej nie wynika, by decyzja organu I instancji w pozostałym zakresie została zakwestionowana przez organ odwoławczy. Stosownie do art. 138 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) lub też uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Niezależnie jednak od tego, jakie konkretnie rozstrzygnięcie podejmuje organ odwoławczy, zawsze musi ono obejmować całość rozpatrywanej sprawy i musi odnosić się do całej decyzji organu I instancji, a nie tylko do jej części, pomijając milczeniem pozostałą jej część. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja odnosi się tylko do części decyzji organu I instancji i nie zawierając rozstrzygnięcia dotyczącego pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej rażąco narusza unormowania zawarte w art. 138 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy jest zobligowany do wydania decyzji zawierającej rozstrzygnięcie obejmujące całość rozpoznawanej sprawy, a także do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania przez organ II instancji. Rozstrzygając zaś w przedmiocie ewentualnego nałożenia obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej należy mieć na względzie, że od 23 czerwca 2005 r. przepis ten zawiera ograniczenie podmiotów, na które obowiązki takie mogą być nałożone. Krąg tych podmiotów nie może być rozszerzany na podstawie innych przepisów, gdyż unormowanie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi przepis szczególny w stosunku do innych przepisów ustawowych. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.