II SA/Gl 270/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant referent – stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Uchwałą nr [...] dnia [...] r. Rada Miejska W. wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Opierając się na przepisach art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459), art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów normatywnych (Dz.U Nr 62, poz. 718 ze zm) Rada postanowiła wyrazić zgodę na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym w wysokości 10% opłaty za przekształcenie, jeżeli przekształceniu podlega nieruchomość przeznaczona na cele mieszkaniowe. Pismem z dnia [...] 2006 r. Wojewoda [...] powiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie powyższej uchwały, a zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, jako niezgodnej z przepisem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 4 ust 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że chociaż art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa wieczystego w prawo własności stanowi, że właściwy organ ustalając opłatę z tytułu przekształcenia stosuje przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dopuszcza możliwość obniżenia tej opłaty poprzez udzielenie bonifikaty jeżeli nieruchomość przeznaczona jest na określone w tym przepisy potrzeby, m.in. cele mieszkaniowe, a zgoda taka może być udzielona przez organ w formie uchwały - podjęcia w tej materii aktu generalnego będącego aktem prawa miejscowego, to jednak nie dotyczy to przypadku wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w związku z faktem, iż przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nie stanowi czynności cywilnej lecz dokonywane jest w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też udzielenie zgody na zastosowanie bonifikaty powinno nastąpić w drodze współdziałania organów administracji publicznej, jak w przypadku każdej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 106 ( 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, określającego kwestie proceduralne współdziałania organów przy załatwianiu tego rodzaju spraw, w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zaprezentowaniu swego stanowiska przez ten organ. Następuje to w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 106 ( 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zatem taka uchwała - postanowienie może być podjęta wyłącznie w indywidualnej sprawie i musi zawierać wszystkie niezbędne elementy postanowienia (ustawowo określone w art. 124 Kodeksu). Mając na uwadze wydaną uchwałę, należy stwierdzić, iż nie jest to rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej lecz stanowi regulację o charakterze generalnym. Ustawa o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności stanowi lex specialis do innych ustaw i autonomicznie reguluje całość przedmiotowej problematyki. Dlatego też wykluczona została możliwość podjęcia przedmiotowej uchwały w oparciu o powołany przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym. Wydając zatem tę uchwałę Rada przekroczyła delegację ustawową, podejmując ją bez podstawy prawnej, przez co naruszyła przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zobowiązujący organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miejska W. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów procesu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody podkreśliła, że opłatę z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności ustala organ w decyzji administracyjnej stosując przy tym zasady wyrażone w art. 68 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym właściwy organ może udzielić za zgodą rady bonifikaty od ceny ustalonej według art. 67 ust. 3 wymienionej powyżej ustawy. Z powyższego przepisu nie wynika, że bonifikata ma mieć charakter indywidualny. Dlatego też według skarżącej zasadne było podjęcie uchwały o charakterze generalnym w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. W jej ocenie nie doszło do naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślił, że w związku z tym, że przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności następuje w drodze decyzji administracyjnej, dlatego udzielenie bonifikaty może nastąpić w drodze współdziałania organów administracji publicznej w trybie art. 106 ( 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał zarzuty przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest zadaniem Sądu podstaw do jej uwzględnienia. Przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przekształcenie to następuje z jednoczesnym ustaleniem opłaty z tytułu przekształcenia, o której mówi art. 4 ustawy. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie art. 67 i art. 68 ust.1. Odesłanie do tego ostatniego artykułu oznacza, że opłata powyższa może być obniżona przez udzielenie bonifikaty, jeżeli nieruchomość przeznaczona jest na cele mieszkaniowe. W przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy - udzielnie bonifikaty przez właściwy organ musi być poprzedzone wyrażeniem zgody przez właściwą radą - w tym przypadku Radę Miejską W.. Udzielenie tej bonifikaty następuje w postępowaniu normowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego o czym przesądza art. 1 tego Kodeksu. Postępowanie administracyjne w danej sprawie prowadzone jest bowiem według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Także więc wyrażenie zgody na udzielnie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nastąpić powinno w trybie współdziałania organów administracji publicznej, przewidzianej w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Współdziałanie organów administracji w tym trybie ma miejsce zawsze wtedy, gdy szczególny przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Takiego współdziałania wymaga właśnie art. 4 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oparte zostało na założeniu, że przy udzielaniu bonifikaty przewidzianej art. 4 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy dochodzi właśnie do współdziałania organów w rozumieniu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż udzielenie bonifikaty przez organ właściwy do wydania decyzji uzależnione jest od wyrażenia zgody: przez wojewodę - w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa przez właściwą radę lub sejmik- w stosunku do nieruchomości pozostających własnością jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie składu sądzącego stanowisko Wojewody zasługuje na aprobatę. Wymienione w art. 4 ust. 3 ustawy o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności organy należy uznać w świetle art. 5 ( 2 ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego za organy administracji publicznej. Do tych organów zalicza się także rada gminy, która określona została jako organ gminy w art. 15 ustawy o samorządzie gminnym, a więc odpowiada pojęciu organu jednostki samorządu terytorialnego- zgodnie z art. 5 ( 2 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji rada gminy może być organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalszym warunkiem wymienionym w art. 106 ( 1 Kodeksu jest to, by przepis prawa uzależniał wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Ten wymóg został spełniony w rozpatrywanej sprawie. Wymóg ten wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Zgodnie z nim, jeżeli organ orzekający o przekształceniu chce udzielić bonifikaty od ustalonej opłaty od przekształcenia, to w stosunku do nieruchomości będącej własnością gminy musi uzyskać zgodę właściwej rady gminy. Jak stwierdzono powyżej przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności następuje w drodze decyzji administracyjnej. W decyzji tej następuje także udzielenie ewentualnej bonifikaty. Jej udzielenie z kolei uzależnione jest z kolei od zajęcia stanowiska przez inny organ - przez właściwą radę. Należy więc uznać, że udzielenie zgody na udzielenie bonifikaty przez organy wymienione w przytaczanym powyżej art. 4 ust. 2 odpowiada warunkom przewidzianym w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii, zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzje wydaje się po wyrażeniu przez ten organ stanowiska w drodze postanowienia. Współdziałanie różnych organów przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej - z jaką niewątpliwie mamy do czynienia w omawianym przypadku- polega na tym, że jeden organ rozstrzyga sprawę w drodze decyzji administracyjnej, natomiast inny organ jest uprawniony do zajęcia w tej sprawie stanowiska w formie określonej przepisami. Decyzja ta może być przy tym wydana dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ współdziałający. Postanowienie to jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można uznać zarzutu skargi, że do ustalenia opłaty i udzielenia bonifikaty zastosowanie mają przepisy art. 67 i art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których nie wynika, by bonifikata ta miała charakter indywidualny. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko Wojewody i podtrzymać stanowisko, że dopuszczalna jest zgoda udzielona przez organ gminy w formie uchwały, czyli w formie aktu generalnego będącego aktem prawa miejscowego. Może to jednak mieć miejsce tylko w przypadku czynności cywilnoprawnych - np. sprzedaż nieruchomości gminnych. Natomiast w przypadku przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, wszak stwierdzenie przekształcenia następuje w decyzji administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że prowadzone jest ono według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ewentualne wyjątki od tej zasady muszą wynikać z przepisów szczególnych. Takich przepisów nie zawiera ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Nie ma zatem podstaw prawnych do uznania, by wyrażenie zgody na udzielnie przedmiotowej bonifikaty mogło się odbyć w innej formie niż przewidziana w art. 106 ( 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro zakwestionowana przez Wojewodę uchwała organu samorządu terytorialnego - Rady Gminy w W.- nie została wydana w trybie przewidzianym dla zajęcia stanowiska przez inny organ przy podejmowaniu decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej, lecz bez podstawy prawnej stanowi regulację o charakterze generalnym, dlatego orzeczenie o jej nieważności w kryteriach legalności było prawidłowe. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjnym nie dopatrzywszy się naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.