II OSK 1114/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 446/05 w sprawie ze skargi P Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 446/05, stwierdził nieważność postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2005 r., nr [...] ponadto stwierdził, że postanowienie to nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz P Sp. z o.o. w [...] kwotę 1.005 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kluczborku na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzył P Sp. z o.o. karę w wysokości 25.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej, której anteny zostały zainstalowane na kominie ciepłowni gazowej w B przy ul. [...]. W decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kluczborku z dnia [...] marca 1998 r. o pozwoleniu na budowę na zainstalowanie stacji bezowej inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. stacji. Wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kluczborku otrzymał w dniu [...] marca 2005 r. Ponieważ wniosek nie spełniał wymogów z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - dalej Prawo budowlane) został zwrócony nadawcy. Mimo to organ stwierdził, że stacja bazowa w B posada stałe zasilanie w energię elektryczną. Ponadto, na podstawie pisma z dnia [...] czerwca 2005 r. Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty Oddział Okręgowy w Opolu, stwierdził aktywną pracę stacji w paśmie 99 MHz. Zaplanowane na 19 lipca 2005 r. oględziny stacji nie odbyły się z uwagi na nieobecność przedstawiciela użytkownika. Powyższe postanowienie po rozpatrzeniu zażalenia inwestora zostało utrzymane w mocy postanowieniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., który potwierdził ustalenia organu I instancji oraz prawidłowość określenia wysokości kary. Podkreślił, że przywołane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kluczborku dokumenty potwierdzają użytkowanie stacji bazowej, a nie pozostawanie w fazie rozruchu. Sam inwestor we wniosku o pozwolenie na użytkowanie potwierdził zakończenie budowy stacji. P Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z art. 7 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 zez m. - dalej k.p.a.). Skarżąca podniosła, iż kara została wymierzona na podstawie domniemania użytkowania stacji bazowej w B opartego na posiadaniu przez P Sp. z o.o. umowy o dostarczanie prądu. Tymczasem potrzeba korzystania z energii elektrycznej wynikała z użytkowania klimatyzatorów służących do przechowywania i montowania urządzeń w stałej temperaturze. Powoływane w postanowieniach pismo Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] czerwca 2005 r. nie było skarżącej znane. Skarżąca powołała się również na naruszenie przepisów o doręczeniach, twierdząc, iż zawiadomienia o planowanych kontrolach docierały do niej po wyznaczonym terminie, a także nie były w ogóle doręczane wykonawcy posiadającemu upoważnienie do występowania w imieniu skarżącej przed organami administracji. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przez rozpatrzenia przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia niepochodzącego od strony. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kluczborku z dnia [...] lipca 2005 r. wniosła P Sp. z o.o. Biuro Regionalne w K, podpisane przez pracowników tego Biura: AŻ i JN. Do zażalenia nie zostały dołączone pisma, z których wynikałoby upoważnienie ww. osób do występowania w imieniu skarżącej. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2006 r. przesłane zostały: pełnomocnictwo udzielone przez Zarząd P Sp. z o.o. WŚ, Dyrektorowi Biura Regionalnego w K, pełnomocnictwo substytucyjne udzielone przez radcę prawnego AL adwokatowi PW, odpis z KRS oraz pismo z dnia 4 sierpnia 2005 r. o udzieleniu przez adwokata PW pracownikom Biura Regionalnego w K: AŻ i JN substytucji do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kluczborku z dnia [...] lipca 2005 r. Analizując przedłożone dokumenty Sąd stwierdził, że radca prawny AL był umocowany do działania w imieniu skarżącej przed organami administracji publicznej, sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi - posiadał zatem pełnomocnictwo procesowe ogólne. AL w dniu 17 października 2005 r. i 5 grudnia 2005 r. udzielił adwokatowi PW pełnomocnictwa substytucyjnego do występowania przed WSA w Opolu w niniejszej sprawie. Adwokat PW nie posiadał zatem pełnomocnictwa P Sp. z o.o. do występowania przed organami administracji publicznej. Nieskuteczne było zatem udzielenie przez niego pełnomocnictwa substytucyjnego z dnia 4 sierpnia 2005 r. dla pracowników AŻ i JN. W sprawie nie ma znaczenia fakt, iż pełnomocnictwo do reprezentacji P Sp. z o.o. posiadał Dyrektor Biura Regionalnego w K WŚ, ponieważ pracownicy, którzy podpisali zażalenie, legitymowali się nieskutecznym upoważnieniem adwokata PW. W tej sytuacji Sąd uznał, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Orzeczeniu Sądu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kluczborku z dnia [...] lipca 2005 r., jako wydanego w stosunku do osoby, która nie była stroną w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia przyjął, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ponieważ zażalenie zostało wniesione przez osoby, niemające odpowiedniego upoważnienia a więc nie mogące reprezentować strony postępowania. Jest to okoliczność bezsporna w sprawie, której strona skarżąca też nie kwestionuje. Tym samym Sąd zaskarżonym wyrokiem kasując zaskarżone postanowienie, zakwestionował postępowanie organu II instancji, które należy ponownie przeprowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania. Dostrzeżona wadliwość postępowania, nie pozwalała Sądowi dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia, ani też kontroli postanowienia organu I instancji, gdyż to będzie należało do organu rozpatrującego zażalenie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu, nie może zastępować w wykonywaniu swej funkcji organu II instancji, a do tego sprowadza się żądanie skargi kasacyjnej. To czy postanowienie organu I instancji zostało wydane w stosunku do osoby, która nie była stroną w sprawie oraz inne okoliczności podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powinny być sprawdzone w postępowaniu zażaleniowym. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia spowodowało, że w obrocie prawnym pozostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kluczborku z dnia [...] lipca 2005 r. Tymczasem zgodnie z art. 15 k.p.a. w Polsce obowiązuje model dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.