II OSK 1113/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P Sp. z o.o. w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 445/05 w sprawie ze skargi P Sp. z o.o. w W na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 445/05, stwierdził nieważność postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oraz orzekł, że postanowienie to nie podlega wykonaniu i zasądził od Opolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kluczborku postanowieniem nr [...] na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzył P Sp. z o.o. w W karę w wysokości 125 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej, położonej w miejscowości B przy ulicy [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła P Sp z o.o. - Biuro Regionalne w K. Zażalenie to zostało podpisane przez kierownika sekcji JN i specjalistę ds. zamówień AŻ. Po rozpatrzeniu zażalenia Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie to zostało następnie przez P Sp. z o.o. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Pełnomocnik skarżącej, adw. PW - działający na podstawie pełnomocnictwa substytucyjnego radcy prawnego AL, posiadającego pełnomocnictwo ogólne do działania w imieniu Spółki - w wykonaniu zobowiązania nałożonego nań przez Sąd w dniu 4 kwietnia 2006 r., przedłożył: wyciąg z KRS, pełnomocnictwo skarżącej Spółki udzielone WŚ - Dyrektorowi Biura Regionalnego w K ds. eksploatacji sieci, jak również pełnomocnictwo substytucyjne adw. PW dla JN i AŻ do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji. Analizując przedłożone dokumenty Sąd stwierdził, że radca prawny AL w dniu 17 października 2005 r., 5 grudnia 2005 r. i 2 sierpnia 2005 r. udzielił adwokatowi PW pełnomocnictwa substytucyjnego do występowania przed WSA w Katowicach i w Opolu. Adwokat PW posiadał zatem pełnomocnictwo wyłącznie do występowania przed sądami administracyjnymi. Nieskuteczne było więc udzielenie przez niego pełnomocnictwa substytucyjnego z dnia 4 sierpnia 2005 r. AŻ i JN do złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji. W sprawie nie ma znaczenia fakt, iż pełnomocnictwo do reprezentacji P Sp. z o.o. posiadał Dyrektor Biura Regionalnego w K - WŚ, ponieważ pracownicy, którzy podpisali zażalenie legitymowali się nieskutecznym upoważnieniem adwokata PW. Nie wdając się zatem w merytoryczną ocenę zaskarżonych postanowień Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji rozpoznawszy co do istoty zażalenie niepochodzące od strony skarżącej rażąco naruszył zasady procedury administracyjnej. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) Sąd I instancji wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Orzeczeniu Sądu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kluczborku z dnia [...] lipca 2005 r., jako wydanego w stosunku do osoby, która nie była stroną w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia przyjął, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ponieważ zażalenie zostało wniesione przez osoby, nie mające odpowiedniego upoważnienia, a więc nie mogące reprezentować strony postępowania. Jest to okoliczność bezsporna w sprawie, której strona skarżąca też nie kwestionuje. Tym samym Sąd zaskarżonym wyrokiem, kasując zaskarżone postanowienie, zakwestionował postępowanie organu II instancji, które należy ponownie przeprowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania. Dostrzeżona wadliwość postępowania nie pozwalała Sądowi dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia ani też kontroli postanowienia organu I instancji, gdyż to będzie należało do organu rozpatrującego zażalenie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu, nie może zastępować w wykonywaniu swej funkcji organu II instancji, a do tego sprowadza się żądanie skargi kasacyjnej. To czy postanowienie organu I instancji zostało wydane w stosunku do osoby, która nie była stroną w sprawie oraz inne okoliczności podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powinny być sprawdzone w postępowaniu zażaleniowym. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia spowodowało, że w obrocie prawnym pozostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kluczborku z dnia [...] lipca 2005 r. Tymczasem zgodnie z art. 15 k.p.a. w Polsce obowiązuje model dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma więc żadnego uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej, gdyż adresatem jego może być organ II instancji rozpatrujący zażalenie, a nie Sąd, który kontrolował zaskarżone postanowienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.