II FSK 82/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Krystyna Nowak, Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Protokolant Anna Dziewiż, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3265/05 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia 27 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3265/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia 27 września 2005 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w S., działając jako organ egzekucyjny, na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 2 sierpnia 2004 r. wszczął do majątku T. G. egzekucję w celu wyegzekwowania zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych. Zawiadomieniem z dnia 21 września 2004 r. organ dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego. Pismem z dnia 29 września 2004 r. T. G. wniósł skargę na czynności egzekucyjne (zajęcie wierzytelności). Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 26 października 2004 r. oddalił skargę na zajęcie wierzytelności. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że skierowanie odpisów tytułów wykonawczych oraz kopii zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego (wierzytelności z rachunku bankowego), na adres zobowiązanego, zamiast do pełnomocnika było niezgodne z prawem. Pełnomocnictwo z dnia 12 lutego 2003 r. obejmowało bowiem uczestnictwo doradcy podatkowego w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z dnia 27 września 2005 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wyjaśniając, że zawiadomienie o zajęciu zostało wysłane za pośrednictwem poczty w dniu 22 września 2004 r. na adres banku. W tym samym dniu wysłano do zobowiązanego kopię tego zawiadomienia wraz z odpisami tytułów wykonawczych. Przesyłka została doręczona bankowi z dniu 23 września 2004 r., natomiast stronie w dniu 30 września 2004 r. Minister Finansów podniósł, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.), strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W ocenie Ministra, przy dokonywaniu działań zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, udział zobowiązanego jest niezbędny, ponieważ czynności te skierowane są bezpośrednio do jego majątku i praw majątkowych. W skardze do sądu administracyjnego T. G. domagał się uchylenia postanowienia z dnia 27 września 2005 r. podnosząc, że nie jest prawdą jakoby doręczenie przesyłki z zawiadomieniem o wszczęciu egzekucji wraz z odpisami tytułów wykonawczych nastąpiło w dniu 30 września 2004 r. Zdaniem skarżącego, udział zobowiązanego w dokonywaniu czynności egzekucyjnych nie jest niezbędny. W jego ocenie, udzielenie umocowania pełnomocnikowi powoduje, że osoba uprawniona do reprezentacji zastępuje stronę stając się podstawowym podmiotem postępowania. Z tego względu doręczenie może zostać uznane za skuteczne, jeśli zostało dokonane pełnomocnikowi; doręczenie stronie ma natomiast wyłącznie charakter informacyjny. Jednocześnie T. G. podkreślił, że ustanowienie pełnomocnika ma miejsce wówczas, gdy stronie brakuje wiedzy o postępowaniu i przyjmuje ona, że pełnomocnik powinien być pierwszą osobą (choćby z uwagi na upływ terminów), która powinna mieć kontakt ze sprawą. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie organ wyjaśnił, że przesyłka skierowana na adres zobowiązanego, z uwagi na niemożność jej doręczenia, została umieszczona w dniu 23 września 2004 r. na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowym. Zatem, stosownie do art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, przyjęto, że doręczenie zostało dokonane z dniem 30 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołując brzmienie art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazał, że wszczęcie postępowania, w tym postępowania egzekucyjnego, następuje zawsze bezpośrednio do strony (zobowiązanego). Dopiero od tego momentu strona (zobowiązany) może ustanowić i działać w sprawie przez pełnomocnika. W ocenie Sądu, zawarty w art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postulat odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmienia przyjętej zasady, zgodnie z którą zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego) musi być doręczone osobie, której postępowanie dotyczy. Jest to bowiem nowe postępowanie w stosunku do zakończonego ostateczną decyzją administracyjną (podatkową). Skład orzekający wywodził, że specyfika postępowania egzekucyjnego tym bardziej wymaga od organu doręczenia wprost zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, ponieważ na zobowiązanym ciążą określone obowiązki do wykonania i w stosunku do niego mogą być stosowane środki przymusu państwowego służące doprowadzeniu do realizacji obowiązków wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych. Skutkiem doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego jest ponadto pouczenie go o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, stanowiące element treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Sąd podzielił również stanowisko Ministra Finansów dotyczące prawidłowości doręczenia zobowiązanemu przesyłki w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie skład orzekający zauważył, że doręczenie wspomnianych dokumentów bezpośrednio skarżącemu nie pozbawiło go prawa do występowania przed organem za pośrednictwem bądź też łącznie z pełnomocnikiem. W skardze kasacyjnej T. G. wniósł o uchylenie powyższego wyroku i poprzedzających go postanowień w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na przyjęciu, że przez wymóg osobistego działania rozumie się odbiór korespondencji, 2/ naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie, a w szczególności przez niezastosowanie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, 3/ naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 (wadliwość podstawy prawnej rozstrzygnięcia), art. 3 § 2, a w konsekwencji art. 151 (brak rozpatrzenia znaczenia art. 40 Kodeksu postępowania administracyjnego) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez akceptację wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadniczo powtórzono argumentację prezentowaną w skardze. T. G. podniósł, że od dnia doręczenia pełnomocnictwa organowi, to pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach, w tym o zajęciu prawa majątkowego, czy o wystawieniu tytułów egzekucyjnych. Skarżący wskazał jednocześnie, że art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter bezwzględny i nie dopuszcza żadnych wyjątków. Oznacza to, że pominięcie pełnomocnika w postępowaniu jest równoznaczne z pominięciem strony. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na niespełnienie warunku doręczenia tytułów wykonawczych i zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego, stosownie do art. 26 § 5 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania. Przedstawione przez skarżącego zarzuty kasacyjne i wnioski, jak również ich uzasadnienie wyznaczają zatem zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny drugiej instancji. Z tego względu tak istotną rolę odgrywa treść wniesionego środka zaskarżenia, a w szczególności prawidłowe i precyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych, których Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać, modyfikować czy też korygować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, publ. Monitor Prawniczy 2004/9/392, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 102/04, niepubl.). Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do twierdzenia skarżącego o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 3 § 2, a w konsekwencji art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że konstrukcja rozpatrywanego zarzutu nie odpowiada wymogom przewidzianym przez przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Skarżący ograniczył się jedynie do wymienienia powołanych przepisów procesowych, bez wyjaśnienia na czym - jego zdaniem - polegały uchybienia w zakresie przytoczonych regulacji prawnych. Tymczasem w myśl art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązkiem strony kwestionującej rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest uzasadnienie sformułowanych podstaw kasacyjnych. Skuteczne podniesienie zarzutu kasacyjnego wymaga zatem wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia wymienionego przez stronę przepisu. Za niewystarczające i niejasne należy w szczególności uznać ogólne stwierdzenia skarżącego dotyczące wadliwości podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawarte przy art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz nieuwzględnienia art. 40 Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi o oddaleniu skargi. Brak uzasadnienia zarzutów procesowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie ich merytorycznej oceny. Sąd kasacyjny nie może bowiem domyślać się intencji strony i samodzielnie doszukiwać się wyjaśnień i argumentacji dla zarzucanych naruszeń prawa. Uwagi dotyczące wadliwej konstrukcji zarzutu należy również odnieść do podstaw kasacyjnych zawartych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Jej autor zarzucając uchybienie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 32 i art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego błędnie wskazał, że doszło do naruszenia prawa materialnego. Wymienione przepisy mają bowiem charakter norm procesowych, a zatem mogą być powoływane jedynie w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Jednocześnie zwrócić uwagę należy, że adresatami przedmiotowych unormowań są organy administracji (organy egzekucyjne), a nie sąd. Próba podważenia wyroku sądowego wymaga zatem powiązania tych przepisów z odpowiednio uzasadnionymi zarzutami naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie, ograniczając zasadniczo wywody skargi kasacyjnej do oceny postępowania egzekucyjnego. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej w sposób nieprawidłowy sformułowano także wniosek, w ramach którego domagano się między innymi uchylenia postanowień poprzedzających zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny jest wprawdzie uprawniony do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, a w konsekwencji - jeżeli podzieli stanowisko autora skargi kasacyjnej - również do uchylenia aktów wydanych przez organy administracji, jednakże jest to możliwe jedynie w przypadku, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego (por. art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgłaszanie tego typu żądań jest więc niedopuszczalne w sytuacji, gdy przedmiotem sporu w sprawie są wyłącznie przepisy o charakterze procesowym, a nie materialnym. Ponadto niezrozumiałe pozostaje łączenie w ramach jednego wniosku żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i poprzedzających go postanowień i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.