II OSK 938/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 35/05 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy ogrodzenia oddala skargę kasacyjną. -IIOSK 938/05 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Z. W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż w decyzji organu I instancji przyjęto, że budowa ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Ł., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Piszu Nr XIX/220/04 z dnia 29 stycznia 2004 r. Od decyzji tej odwołał się Z. W. podnosząc, że nabył w dniu 6 stycznia 2003 r. działkę nr [...], zgodnie z wówczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zamiar ogrodzenia tej działki od strony drogi wewnętrznej przewidzianej w planie późniejszym, bo z 2004 r., nie rodził obowiązku zgłoszenia ani też uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż jest to ogrodzenie pomiędzy dwoma nieruchomościami stanowiącymi własność prywatną. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki nr [...] i [...] stanowią własność prywatną. Zarzuca się skarżącemu przekroczenie granicy nieruchomości przy realizacji ogrodzenia, lecz sprawę tę rozstrzyga sąd powszechny. Wbrew stanowisku organu orzekającego nie ma więc w sprawie zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że zgłoszenie budowy ogrodzenia przewiduje, że ma być ono realizowane "wewnątrz" wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej, której zadaniem jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej z działek leżących na terenie oznaczonym w planie symbolem 22UTL /tereny zabudowy letniskowej/. Zaistniała więc przesłanka do wniesienia sprzeciwu określona w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Mniejsze znaczenie ma w sprawie okoliczność wydzielenia działki nr 59/20 należącej do skarżącego niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, a w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i art. 93 ust. 1-6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 36, poz. 543 ze zm./ przez bezzasadny sprzeciw w odniesieniu do realizacji ogrodzenia i nieuprawnione opiniowanie zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a także brak odniesienia się do części zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m. in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, zaś w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia podano, że ma ono być realizowane w odniesieniu do granicy działki zgłaszającego od drogi dojazdowej. W obowiązującym w dacie zgłoszenia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. część działki nr geod. [...] oraz działka nr geod. [...] stanowią drogę wewnętrzną /obszar oznaczony symbolem "5 KW" na załączniku graficznym do uchwały stanowiącym rysunek planu/. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie, z którego wynika, że droga wewnętrzna przylegająca do działki skarżącego istniała przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie szerokość tej drogi dostosowano do uchwalonego planu. Sąd I instancji podkreślił, że gmina jest kompetentna w zakresie stanowienia o przeznaczeniu terenów na określone cele i ustalenia zasad zagospodarowania terenów, a jej rozstrzygnięcia planistyczne mają moc obowiązującą i wiążą właścicieli gruntów. Pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, w oparciu o którą został uchwalony plan z 2004 r., podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł na podstawie art. 24 ust. 1 tej ustawy wnieść zarzut do projektu planu. Sąd uznał natomiast za pozbawiony znaczenia zarzut braku właściwości organów do orzekania w sprawach dotyczących przekroczenia granicy przy realizacji obiektów budowlanych, gdyż nie dotyczy on niniejszej sprawy. Podkreślił natomiast, iż w określonej sytuacji wniesienie sprzeciwu jest obligatoryjne a decyzja podjęta w tym zakresie wnoszona nie jest decyzją uznaniową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W. reprezentowany przez radcę prawnego J. P. zarzucając 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności: - art. 8 i 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086/ przez bezzasadne uznanie, że sprawa nie należy do sądów powszechnych, skoro spór dotyczy ewentualnego zajęcia pasa drogowego drogi wewnętrznej, - art. 30 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez bezzasadne i dowolne uznanie, że sprzeciw należało wnieść w sytuacji, gdy skarżący zamierza budować ogrodzenie /na działce stanowiącej jego własność, - art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne uznanie, że organy orzekające nie oceniały zgodności podziału nieruchomości skarżącego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 141 ( 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz bezzasadne uznanie, ze zaskarżona decyzja zawiera elementy określone w art. 107 kpa, a stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż do drogi wewnętrznej będącej gruntem prywatnym nie można stosować zasad takich, jak do drogi publicznej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie oraz art. 140 Kc. Do kwestii podziału działek Sąd odniósł się niezwykle lakonicznie. Naruszenie prawa procesowego strona upatruje zwłaszcza w braku dokonania niezbędnych wyjaśnień stosownie do art. 7, 77 ( 1 i 80 kpa oraz braków decyzji - art. 107 ( 3 kpa., a także ograniczenia się do wskazania art. 151 ppsa bez wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak to słusznie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Z akt administracyjnych wyraźnie wynika, że przedmiotowa droga, która została wyznaczona w obowiązującym w dacie orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, istniała i była użytkowana przez mieszkańców gminy jako ciąg komunikacyjny. W tym stanie rzeczy pomimo, iż nie zostało to wyrażone w sposób jednoznaczny w uzasadnieniu wyroku, prawidłowo przyjęto, że skarżący dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony tej drogi jako "innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ujęcie przedmiotowej drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez względu na to, iż nadano jej w tym planie status drogi wewnętrznej, potwierdza wolę organu gminy traktowania danej drogi jako miejsca publicznego. W myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 organ budowlany obowiązany jest wnieść sprzeciw w razie dokonania zgłoszenia obiektu budowlanego wówczas, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, co ma miejsce wtedy, gdy zamierzenie budowlane pozostaje w kolizji z postanowieniami tego planu. Taka regulacja zapewnia dokładne zbadanie w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, czy możliwe jest uwzględnienie wniosku inwestora. Instytucja zgłoszenia budowy ma bowiem charakter uproszczony i w sytuacji ewentualnego wystąpienia kwestii o charakterze kolizyjnym nie daje gwarancji pełniejszej oceny przez organ administracji publicznej zasadniczych kwestii mających wpływ na zrównoważenie interesu indywidualnego i interesu społecznego /publicznego/. Wniesienie sprzeciwu w odniesieniu do zgłoszenia budowy ogrodzenia w niniejszej sprawie prowadzące do tego, iż inwestor zamierzający zrealizować to ogrodzenie ma obowiązek wystąpić o pozwolenie na budowę nie może natomiast być traktowane jako naruszenie praw właścicielskich. Decyzja o sprzeciwie nie przesądza bowiem o tym, że inwestor nie uzyska akceptacji organu architektoniczno-budowlanego dla swojego zamierzenia budowlanego. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma również znaczenia podnoszona w skardze kwestia podziału terenu na poszczególne działki. Nie mogły też zostać uwzględnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza z uwagi na to, że sprecyzowano je jako uchybienie przez Sąd I instancji przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, który był stosowany przez organy administracji publicznej, a nie przez sąd administracyjny. Istotne jest bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie to, że przedmiotowe ogrodzenie ma być realizowane od strony miejsca publicznego, to jest terenu użytkowanego publicznie jako droga, przeznaczonego również na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co odpowiada przesłankom określonym w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.