I OSK 1298/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Maria Wiśniewska Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 767/05 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uposażenia żołnierza zawodowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 767/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożoną przez A. I. skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję tego Ministra z dnia [...] (nr [...]), którą odmówiono A. I. ustalenia prawa do uposażenia i pozostałych należności finansowych związanych z pełnieniem zawodowej służby wojskowej w czasie od 1 września 2001 r. do 25 listopada 2003 r., odmawiając równocześnie ustalenia wysokości składników uposażenia i innych związanych z nim należności za ten okres. W części uwzględniającej podanie A. I., organ przyznał uposażenie wraz z dodatkowymi należnościami za następujące dni: 31 sierpnia 2001 r. oraz 26 listopada 2003 r. Argumentując decyzję, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż A. I. z dniem 31 sierpnia 2001 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]. (nr [...]). Decyzja ta została następnie uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt II SA 2221/03, co oznaczało reaktywowanie stosunku służbowego z datą wyrokowania i konieczność dokonania zwolnienia po raz kolejny, z dniem 20 lutego 2004 r., z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej przez Sąd. W okresie przypadającym pomiędzy datą pierwotnego zwolnienia (31 sierpnia 2001 r.) a datą wyrokowania w sprawie zwolnienia ze służby (26 listopada 2003 r.) A. I. nie pełnił czynnej zawodowej służby wojskowej i uposażenie z tego tytułu mu nie przysługuje. Wyrok uchylający decyzję dokonującą zwolnienia ze służby wywołał wyłącznie skutki na przyszłość; w szczególności pozwalające na przyznanie przez wojskowy organ emerytalny prawa do emerytury wojskowej z uwzględnieniem stażu przypadającego na okres od 1 września 2001 r. do 25 listopada 2003 r. Skutki wyroku nie sięgają natomiast wstecz, w taki sposób, aby można było traktować A.I. jako żołnierza pełniącego faktycznie w spornym okresie czynną służbę. Uposażenie uzależnione od pełnienia służby za ten okres mu nie przysługuje. Dodatkowo wskazano, iż do takich samych wniosków doszedł Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego, uwzględniając przypadający na okres od 1 września 2001 r. do 25 listopada 2003 r. staż służbowy, w decyzji z dnia [...] (nr [...]) ustalającej prawo do emerytury wojskowej. Ten sam organ emerytalny ustalił A. I. za sporny okres świadczenia socjalne i z ubezpieczenia wojskowego przewidziane dla zwalnianych ze służby żołnierzy przed nabyciem emerytury. Do uprawnień, jakie organ ten przyznał za okres, za który A. I. domaga się uposażenia z racji pełnienia służby należą: 1) odprawa, 2) roczne uposażenie dla zwolnionego żołnierza oraz 3) stałe dodatki. Wszystkie te uprawnienia A. I. nabył na skutek pierwotnej decyzji dokonującej zwolnienia z dniem 31 sierpnia 2001 r. Nie może on z tych względów, jako osoba skutecznie zwolniona z dniem 31 sierpnia 2001 r. i niepełniąca czynnej zawodowej służby wojskowej aż do dnia uchylenia decyzji zwalniającej (26 listopada 2003 r.), domagać się uposażenia. Z decyzją nie zgodził się A. I., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazał, że decyzja dokonująca zwolnienia ze służby z dniem 31 sierpnia 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa, które spowodowało jej uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wydano ją bowiem bez uprzedniego doręczenia żołnierzowi stosownego wypowiedzenia. Wyrok uchylający decyzję spowodował reaktywowanie stosunku służbowego i konieczność ponownego jego rozwiązania poprzez skierowanie do żołnierza wypowiedzenia, a następnie kolejnej decyzji zwalniającej ze służby z dniem 20 lutego 2004 r. W ocenie skarżącego, odmawiając ustalenia i wypłaty uposażenia z tytułu pełnienia czynnej służby w okresie pomiędzy datą pierwotnego zwolnienia (31 sierpnia 2001 r.) a datą wydania wyroku uchylającego decyzję zwalniającą ze służby (26 listopada 2003 r.), orzekający w sprawie Minister naruszył prawo. W nieuprawniony sposób potraktował skarżącego jako osobę zwolnioną ze służby zgodnie z prawem, a więc w sposób uniemożliwiający domaganie się uposażenia. W ocenie skarżącego, skoro decyzji dokonującej zwolnienia z dniem 31 sierpnia 2001 r. nie poprzedziło obligatoryjne wypowiedzenie, to w świetle prawa stosunek służbowy nigdy nie ustał. Wyrok uchylający decyzję zwalniającą ze służby powinien więc na każdej płaszczyźnie powodować traktowanie żołnierza jako pozostającego w czynnej służbie bez jakiejkolwiek przerwy; tak, jak gdyby zwolnienie w ogóle nie miało miejsca. Za okres nieuprawnionego pozbawienia statusu żołnierza w czynnej zawodowej służbie Minister obowiązany był zatem ustalić uposażenie przewidziane przepisami prawa dla czynnego zawodowo żołnierza. Odpowiadając na skargę, Minister powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że nie jest dopuszczalne przyjmowanie fikcji, iż w okresie skutecznego, jakkolwiek niezgodnego z prawem, wykluczenia ze służby wojskowej na skutek wydania wadliwej decyzji zwalniającej z tej służby, zwolniony żołnierz pełnił służbę wojskową. Wznowienie realizacji stosunku służbowego na skutek wyroku uchylającego decyzję zwalniającą ze służby nie nastąpiło bowiem z mocą wsteczną, od dnia pierwotnego zwolnienia, ale wyłącznie na przyszłość, a więc od dnia wyrokowania. Pominięcie tych argumentów spowodowałoby, że zniknęłyby wszelkie różnice pomiędzy wyrokiem sądu administracyjnego uchylającym decyzję zwalniającą ze służby, a wyrokiem stwierdzającym nieważność takiej decyzji. Tylko w tym drugim przypadku decyzję organ uprawniony byłby uznać za niebyłą i ustalić prawo do uposażenia za sporny okres. Skoro w badanej sprawie sąd ograniczył się do uchylenia decyzji zwalniającej ze służby, to do dnia wyrokowania decyzja ta wywoływała płynące z niej skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 767/05 oddalił złożoną przez A. I. skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że decyzja Ministra odmawiająca ustalenia uposażenia i związanych z nim należności finansowych za okres przypadający pomiędzy datą zwolnienia ze służby a datą wydania wyroku uchylającego decyzję zwalniającą ze służby, jest zgodna z prawem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zasługuje na aprobatę pogląd skarżącego, że stosunek służbowy - pomimo wydania decyzji zwalniającej ze służby - nie ustał. Uchylenie decyzji dokonującej zwolnienia żołnierza ze służby nie oznacza, że decyzja okazała się nieskuteczna i nie spowodowała rozwiązania stosunku stosownie do woli orzekającego organu. Przeciwnie, z datą jej wydania adresat decyzji uzyskał tytuł, aby od dnia zwolnienia nie pełnić służby (powstrzymywać się od stawiennictwa w wyznaczonych miejscach), a organ wojskowy utracił tytuł do traktowania żołnierza jako osobę pełniącą służbę (wyznaczania miejsca stawiennictwa). Na skutek decyzji zwalniającej ze służby, żołnierz w uprawniony sposób nie przystępował do jej pełnienia. Przedstawione argumenty przesądzają, że osobie takiej nie może zostać ustalone uposażenie przewidziane przepisami prawa dla żołnierza pełniącego zawodową czynną służbę wojskową. Do prawidłowych wniosków doszedł też, według Sądu pierwszej instancji, wojskowy organ emerytalny, przyznając w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 31 sierpnia 2001 r.: odprawę, roczne uposażenie z tytułu zwolnienia ze służby, dodatki stałe, a następnie emeryturę wojskową. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2005r. skargę kasacyjną złożył A. I., reprezentowany przez należycie umocowanego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.). Skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną oparto na: 1) zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na następujące okoliczności: błąd w wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, wedle wnoszącego skargę kasacyjną, polegał na nieuprawnionym przyjęciu, że prawo żołnierza do uposażenia powstaje pod warunkiem faktycznego stawiania się w celu pełnienia służby i rzeczywistej realizacji tej służby. Ponadto, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku pominięto, że uchylenie wyrokiem sądu administracyjnego decyzji dokonującej zwolnienia ze służby wojskowej jest równoznaczne z nakazem traktowania żołnierza tak, jak gdyby ze zwolnieniem się nigdy nie spotkał. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji zwalniającej ze służby, na powrót uprawnia żołnierza do uposażenia za czas przypadający pomiędzy datą zwolnienia a datą wydania prawomocnego wyroku. W tej sytuacji wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku jest uzasadniony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ustosunkował się do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (...). Oznacza to, że na wstępie ustalić należy zakres badania legalności zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jedynym przepisem, który wskazano w skardze kasacyjnej jako podstawę kasacyjną był art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenie tego przepisu polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że pełnienie czynnej zawodowej służby wojskowej ze skutkiem uprawniającym żołnierza do uposażenia wraz z należnościami dodatkowymi polega na faktycznej realizacji obowiązku stawiania się żołnierza w oznaczonym miejscu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego stwierdził, że obowiązek ten ma charakter jednorazowy i adresowany jest tylko do żołnierzy rozpoczynających służbę wojskową na skutek powołania do niej. Przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie A. I., gdyż nie był on osobą rozpoczynającą służbę wojskową. Skarżący również po dacie wydania decyzji zwalniającej go ze służby był zdolny do jej pełnienia i nie ponosi winy za to, że organy wojskowe nie wymagały od niego osobistego stawiennictwa. Zgodnie z powołanym art. 7 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy prawo do uposażenia powstaje z dniem stawienia się żołnierza do pełnienia służby w określonym miejscu. W ocenie Sądu pierwszej instancji znaczenie tego przepisu polega na legitymowaniu się prawem do uposażenia wyłącznie wówczas, gdy ma miejsce regularne stawianie się żołnierza podczas służby w wyznaczanych mu miejscach. Ten rozciągnięty w czasie obowiązek stawiennictwa jest równoznaczny z "pełnieniem służby". Pełnienia służby nie można utożsamiać z pozostawaniem w stosunku służbowym. Nie ulega wątpliwości, że w spornym okresie od 1 września 2001 r. do 25 listopada 2003 r., skarżący winien być traktowany jak osoba pozostająca w stosunku służby w związku z uchyleniem decyzji dokonującej zwolnienia. Nie może on jednak być traktowany jako osoba pełniąca służbę w tym okresie, skoro w określonym przedziale czasowym wywoływała względem niego skutki decyzja zwalniająca ze służby, uniemożliwiając mu jej pełnienie. Skoro prawo do uposażenia przysługuje wyłącznie z tytułu pełnienia służby, a takiej w spornym okresie czasu skarżący nie pełnił, zasadnie odmówiono mu ustalenia prawa do uposażenia wraz ze świadczeniami dodatkowymi. Pełnomocnik skarżącego kwestionuje w skardze kasacyjnej przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji. Twierdzi, że zakres podmiotowy art. 7 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy obejmuje wyłącznie żołnierzy podejmujących służbę w związku z powołaniem do niej przez właściwy organ; wskazuje datę, od której powołany do służby żołnierz może domagać się wypłaty uposażenia. Początkową datę przysługiwania prawa do uposażenia przepis ten wiąże z wyznaczonym przez organ wojskowy dniem stawiennictwa w określonym miejscu. Datę końcową tego prawa wyznaczają przepisy regulujące ustanie stosunku służbowego. Zdarzeniami, z którymi związane zostało ustanie prawa do uposażenia są fakty wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 ustawy o uposażeniu żołnierzy: 1) zwolnienie ze służby wojskowej, 2) śmierć żołnierza lub jego zaginięcie, 3) otrzymanie prawa do urlopu bez uposażenia oraz 4) upływ rocznego terminu od dnia zwolnienia. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy nie mógł więc znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie nastąpiło skuteczne zwolnienie ze służby, ani też żadne inne zdarzenie skutkujące ustaniem prawa do uposażenia. Decyzja dokonująca zwolnienia została przez sąd administracyjny prawomocnie uchylona. To zaś oznacza, że za okres od 1 września 2001 r. do 25 listopada 2003 r. A. I. przysługuje uposażenie przewidziane dla żołnierza w czynnej służbie zawodowej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, że prawo do uposażenia przysługuje żołnierzowi wyłącznie za okres pełnienia służby. To jednak, czy miało miejsce pełnienie służby, czy też nie, nie może być na gruncie rozpoznawanej sprawy, wyprowadzone z treści przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy. Związek prawa do uposażenia z faktycznym pełnieniem służby uregulowano bowiem w art. 3 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy. Z tego właśnie unormowania wynika, że wyłącznie z tytułu pełnienia służby wojskowej żołnierz otrzymuje określone w tej ustawie uposażenie. Rację przyznać należy skarżącemu, że przepisy art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 i 2 cyt. ustawy ograniczają się do wskazania początkowej oraz końcowej daty przysługiwania uposażenia. Zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 7 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy nie konstruuje jednak materialnego związku pomiędzy tytułem prawnym do uposażenia oraz faktem pełnienia służby. Wyznacza tylko warunki ustalenia początkowej czasowej granicy pełnienia służby; wiąże powstanie tytułu do uposażenia z jednorazowym stawieniem się żołnierza w określonym przez organ wojskowy miejscu, w związku z powołaniem do służby lub ustaniem przeszkody uniemożliwiającej pełnienie służby. Wynik rozpoznawanej sprawy zależy natomiast od tego, czy w okresie od 1 września 2001 r. do 25 listopada 2003 r. w przypadku A. I. miała miejsce kontynuacja pełnienia służby, czy też z dniem 31 sierpnia 2001 r. skarżący zakończył pełnienie służby zgodnie z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...]. W tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowych ustaleń. Od dnia 31 sierpnia 2001 r., wskazanego jako data zwolnienia ze służby w decyzji zwalniającej A. I., do dnia wydania prawomocnego wyroku uchylającego tę decyzję, tj. do dnia 26 listopada 2003 r., skarżący służby nie pełnił. Skarżący zaprzestał pełnienia służby wojskowej z dniem 1 września 2001 r. i korzystał z praw socjalnych oraz ubezpieczeniowych dla zwolnionych ze służby żołnierzy, do czego uzyskał tytuł na podstawie ostatecznych, wykonalnych decyzji: 1) Ministra - zwalniającej ze służby oraz 2) wojskowego organu emerytalnego - przyznającej od 1 września 2001 r. roczne uposażenie dla zwolnionych żołnierzy, odprawę wraz z dodatkami, a następnie od dnia 1 września 2002 r. emeryturę wojskową. Wbrew twierdzeniom skarżącego, skutku polegającego na niepełnieniu służby nie uchyla z mocą wsteczną ani wyrok uwzględniający skargę na decyzję zwalniającą ze służby, ani też kolejne decyzje organu emerytalnego orzekające częściowy zwrot świadczenia emerytalnego, za okres pozostawania w stosunku służbowym. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt II SA 2221/03, od dnia jego wydania, zobowiązał strony postępowania oraz innych uczestników obrotu prawnego do traktowania A. I. jako pozostającego w spornym okresie w stosunku służbowym, ale nie jako faktycznie pełniącego wówczas czynną służbę wojskową. Zbliżone stanowisko do przedstawionego, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 94/01, Lex nr 53775, w którym wyrażono stanowisko, że samo pozostawanie w stosunku służbowym nie jest wystarczające, aby domagać się za ten okres uposażenia. Prawo do uposażenia powiązane bowiem zostało z faktycznym podejmowaniem służby. Skutków wywoływanych przez wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję zwalniającą ze służby nie można utożsamiać ze skutkami wyroku sądu powszechnego orzekającego przywrócenie do pracy, który w pełni sanuje skutki zwolnienia i zobowiązuje do wypłaty pracownikowi wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy na skutek nielegalnego zwolnienia (por. art. 47 i art. 51 § 1 K.p.). Zasadnie Minister odmówił ustalenia i wypłaty uposażenia z tytułu pełnienia służby w okresie, w jakim w obrocie prawnym pozostawała, korzystająca z domniemania legalności, decyzja zwalniająca ze służby. Sam skarżący również dostrzega, że nastąpiło względem niego szereg skutków prawnych, wynikających z nakazu traktowania go jako pozostającego w okresie od 1 września 2001 r. do 25 listopada 2003 r. w stosunku służbowym. W szczególności okres pozostawania w służbie, w którym nie pełnił służby z powodu niezgodnego z prawem zwolnienia, dodatkowo zaliczono mu do stażu służby uprawniającego do wojskowej emerytury. Uniknięcie skutków prawnych - choćby niezgodnej z prawem - decyzji dokonującej zwolnienia z czynnej zawodowej służby wojskowej, w sposób umożliwiający faktyczne wykonywanie przez obie strony stosunku służbowego w dalszym ciągu swoich uprawnień i obowiązków, albo nakazujący przyjęcie, że pełnienie służby miało miejsce, wymaga każdorazowo odrębnej, specjalnej interwencji w drodze zupełnie wyjątkowych środków prawnych. Przykładami takich instytucji są m.in.: 1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej skargą sądowoadministracyjną decyzji zwalniającej ze służby, 2) stwierdzenie przez sąd administracyjny, że decyzja zwalniająca ze służby nie podlega wykonaniu w związku z jej uchyleniem wyrokiem nieprawomocnym, na podstawie art. 152 P.p.s.a., oraz – jak zasadnie wskazuje pełnomocnik Ministra - 3) stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji zwalniającej ze służby. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, żadnym z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie można podważyć legalności kwestionowanego orzeczenia. Stosownie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i art. 183 § 1 P.p.s.a. wobec braku wystąpienia przypadków wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a.