II OSK 1972/06

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2006 r., III SA/Gl 265/06 o odrzuceniu skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. z dnia 13 kwietnia 2006 r., (...) w przedmiocie odwołania starosty postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 27 czerwca 2006 r. /III SA/Gl 265/06/ odrzucił skargę Powiatu M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. z dnia 13 kwietnia 2006 r. (...) w przedmiocie odwołania starosty. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda odwołał ze stanowiska Starostę M. - Ryszarda C. Podstawę wydania zarządzenia stanowiło uznanie, że Starosta naruszył ustawowy zakaz łączenia członkostwa w zarządzie powiatu z członkostwem w zarządach, radach nadzorczych lub komisjach rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych określony w art. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W ocenie Wojewody Ryszard C., będąc od lipca 2000 r. do 26 lutego 2004 r. członkiem Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w M., złamał wskazany zakaz. Po wybraniu na stanowisko Starosty Ryszard C. powinien w terminie 3 miesięcy od dnia wyboru zrzec się funkcji. Ponieważ na stanowisko Starosty został wybrany 16 listopada 2002 r., a oświadczenie o rezygnacji z członkostwa w radzie nadzorczej Banku Spółdzielczego złożył dopiero 26 lutego 2004 r., to naruszył termin określony w art. 5 ust. 4 pow. ustawy i tym samym złamał zakaz. Powiat M., reprezentowany przez Zarząd Powiatu i zastępowany przez radcę prawnego umocowanego uchwałą Zarządu, zaskarżył do Sądu zarządzenie zastępcze odwołujące Ryszarda C. ze stanowiska Starosty. W skardze przedstawiono stan faktyczny sprawy i podniesiono zarzut wydania zarządzenia zastępczego z naruszeniem prawa. M.in. w skardze wyjaśniono, że w dniach 22 i 23 lutego 2006 r. odbyła się sesja nadzwyczajna Rady Powiatu, na której rozpatrzono stanowisko Wojewody Ś. i poddano je pod głosowanie. W jego wyniku Rada nie odwołała Starosty. W dniu 18 kwietnia 2006 r. do Rady Powiatu wpłynęło zarządzenie zastępcze w przedmiocie odwołania Starosty. W ocenie skarżącego skoro rada podjęła uchwałę w sprawie odwołania starosty i nie uwzględniła stanowiska organu nadzoru, to w świetle art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym Wojewoda nie mógł już wydać zarządzenia zastępczego /mógłby to zrobić gdyby Rada uchwały nie podjęła, nie mógł także narzucić Radzie treści uchwały/. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, Starosta M. nie naruszył zakazu zawartego w art. 4 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na to, że w Radzie Nadzorczej Banku zasiadał nie we własnym imieniu, ale jako reprezentant osoby prawnej - Powiatu M. Pełnomocnik kwestionował także prawo Wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego w sytuacji, gdy wcześniej nie podjął żadnych działań i na zapytanie Rady Powiatu w formie uchwały nie stwierdził naruszenia prawa i nie kwestionował wcześniej uchwały Zarządu Powiatu z dnia 20 czerwca 2000 r. desygnującej starostę do rady nadzorczej banku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wnosił o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony. Podstawą wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze organu nadzoru jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy zarządzenie zastępcze - art. 85 ust. 3 w zw. z art. 85a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarządzenie zastępcze dotyczyło tylko rady powiatu i tylko ona mogła podjąć uchwałę o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego, nie mógł tego uczynić Zarząd Powiatu. Zarzuty merytoryczne skargi Wojewoda uznał za niezasadne. Uzasadniając odrzucenie skargi Zarządu Powiatu M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Do jej wyłącznej właściwości należy wybór i odwołanie zarządu, odwołanie starosty - art. 12 pkt 2 i art. 30 i art. 31 pow. ustawy. Zarządzenie zastępcze może być zaskarżone do sądu administracyjnego, a do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny lub kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze /odpowiednio zarządzenie zastępcze/ - art. 85 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Z powołanych przepisów wynika, że uprawnienie do podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania starosty /o co wnosił Wojewoda Ś./ przysługuje wyłącznie radzie powiatu. Tylko jej Wojewoda mógł postawić zarzut zachowania niezgodnego z regulacją zawartą w art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) lub art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym. O tym czy zaskarżyć zarządzenie zastępcze mogła zadecydować wyłącznie rada powiatu i tylko jej uchwała mogła być podstawą skargi do sądu administracyjnego. Uprawnienia takiego nie ma zarząd powiatu, do którego kompetencji nie należy - w sposób oczywisty - decyzja o powołaniu lub odwołaniu starosty. Rada Powiatu M. w dniu 5 maja 2006 r. głosowała za przyjęciem uchwały (...) w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody Ś. z dnia 13 kwietnia 2006 r. jednak uchwała nie została przyjęta /za przyjęciem uchwały głosowało 9 radnych, przeciwko również 9 radnych/. Zgodnie z art. 13 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, chyba że przepisy stanowią inaczej. Uchwała o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego nie została podjęta, bo za jej przyjęciem nie głosowała zwykła większość obecnych na sesji radnych tj. 10 radnych. Uchwały Rady Powiatu nie mogła zastąpić uchwała Zarządu Powiatu z dnia 8 maja 2006 r. o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego Wojewody Ś. z dnia 13 kwietnia 2006 r. W tej sytuacji skargę wniesioną przez Powiat M., na podstawie uchwały Zarządu Powiatu i przez jego pełnomocnika, należało odrzucić jako niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Powiat na zewnątrz a więc i przed sądem reprezentuje starosta, co wynika z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uprawnienia do ustanowienia pełnomocnika w sprawie zaskarżenia zastępczego zarząd powiatu także nie posiadał skoro nie przysługiwało mu prawo zaskarżenia samego zarządzenia. W sytuacji jednak, gdy zarządzenie zastępcze nie stało się prawomocne, Starosta nadal reprezentował powiat a na wezwanie Sądu braki pełnomocnictwa zostały uzupełnione, należało uznać, że pełnomocnik był umocowany do wniesienia skargi. Pełnomocnik Powiatu M. zaskarżył powyższe postanowienie i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał: 1/naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, polegające na przyjęciu przez Sąd, że "o tym, czy zaskarżyć zarządzenie zastępcze wojewody może w uchwale zadecydować wyłącznie rada powiatu"; 2/ naruszenie przepisów procesowych - art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia okoliczności i dowodów zawartych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 19 czerwca 2006 r., złożonych na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. oraz szczegółowo omówionych przez pełnomocnika na rozprawie a zawierających uzasadnienie podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody Ś. przez Zarząd Powiatu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś. wnosił o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym/Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ to starosta - przewodniczący kolegialnego organu wykonawczego /zarządu/ - organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz. Powołany przepis jest w doktrynie odnoszony do sfery działania publicznoprawnego /do reprezentacji w sprawach majątkowych odnosi się przepis art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym/. To starosta w imieniu powiatu, jako jego reprezentant, wykonując uchwałę rady powiatu o zaskarżeniu aktu nadzoru /lub zarządu gdy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały zarządu/ wnosi skargę w imieniu powiatu. Żaden przepis powołanej ustawy nie przyznaje zarządowi powiatu prawa do reprezentowania powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego w sprawach przypisanych do kompetencji starosty i przejmowania kompetencji rady powiatu. Do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy wybór i odwołanie zarządu, wybór i odwołanie starosty. W myśl art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące powiatu/organów związków i porozumień powiatów/ podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Z kolei przepis ust. 3 pow. artykułu stanowi, że do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Kompetencja w zakresie odwołania starosty, w tym w wyniku wniosku wojewody, jak była o tym wyżej mowa, jest wyłączną kompetencją rady powiatu. To do rady powiatu a nie do organu wykonawczego musi wystąpić wojewoda z wnioskiem o odwołanie starosty, który - jego zdaniem - naruszył ustawowy zakaz łączenia członkostwa w zarządzie powiatu z członkostwem w zarządach, radach nadzorczych lub komisjach rewizyjnych spółdzielni/z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych/. Wydane przez Wojewodę zarządzenie zastępcze o odwołaniu Starosty M., zaskarżone następnie przez "powiat" /a w istocie wyłącznie przez Zarząd uzurpujący sobie prawo do wyręczenia Rady w zakresie jej kompetencji/, podjęte zostało "zamiast" Rady Powiatu, która nie podjęła uchwały w tym przedmiocie. Tylko Rada Powiatu /a nie Zarząd Powiatu/ może, jako podmiot będący adresatem zarządzenia zastępczego, podjąć uchwałę o jego zaskarżeniu z powodu naruszenia jej interesu prawnego, uprawnienia czy kompetencji. To Rada Powiatu nie podjęła uchwały o odwołaniu Starosty, o co wnioskował Wojewoda, to jej interesu prawnego i kompetencji dotyczyło to szczególne rozstrzygnięcie nadzorcze, jakim jest zarządzenie zastępcze. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat, ale jej podstawą jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu M. nie podjęła uchwały o zaskarżeniu do sądu administracyjnego zarządzenia zastępczego Wojewody Ś. - jest to fakt niekwestionowany, inne powoływane przez pełnomocnika Zarządu Powiatu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące niewłaściwego, jego zdaniem, działania przewodniczącego Rady Powiatu nie mają w tej sytuacji znaczenia prawnego i nie dawały Zarządowi uprawnienia do przejmowania kompetencji Rady i do samodzielnego - w oparciu o własną uchwałę - zaskarżenia zarządzenia zastępczego, nieuwzględniającego wcześniejszego stanowiska Rady, wyrażonego na sesji nadzwyczajnej w dniu 5 maja 2006 r. Konkludując, dokonana przez Sąd wykładnia prowadząca do uznania za niedopuszczalną skargę zarządu powiatu na zarządzenie zastępcze wojewody podjęte na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest w pełni uprawniona. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię nie jest zasadny. Nie może być uznany za zasadny także zarzut naruszenia art. 141 par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zarzucane pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentów, okoliczności i dowodów podnoszonych przez pełnomocnika i mających uzasadniać prawo Zarządu do podjęcia uchwały w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego nie ma uzasadnienia w sytuacji, gdy Sąd odrzucił skargę Zarządu Powiatu /a nie Powiatu/, uznając ją za niedopuszczalną a jego stanowisko w tym zakresie odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należało oddalić.