I OSK 1425/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz, Marek Stojanowski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Ol 126/06 w sprawie ze skargi M. R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza na rzecz M. R. i H. R. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/01 126/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi ustalona została skarżącym opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., a wydane one zostały wobec uchylenia przez Samorządowe Kolegium poprzedniej decyzji Wójta w tym przedmiocie z dnia [...] kwietnia 2004 r. W postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i H. R. zarzucali, że operat został sporządzony bez zapoznania się ze stanem faktycznym nieruchomości przed i po podziale (różnice w wyposażeniu w infrastrukturę działek po podziale, dostęp do drogi) i podnosili, że podział został dokonany niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan obecnie jest nieobowiązujący, a teren na którym leży ich nieruchomość przeznaczał na budownictwo mieszkaniowe, jednak wniosek o zmianę przeznaczenia terenu na ten cel oraz zgoda na zmianę nie obejmowały ich nieruchomości, a także, że opłata adiacencka jest rekompensatą za koszty poniesione przez Gminę, a w tej sprawie podział był dokonany na ich koszt. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 98a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji, nie uzależnia ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości od tego czy gmina poniosła jakiekolwiek koszty, ale wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości, a także, że w sprawie podział nie został dokonany niezależnie od ustaleń planu, bowiem plan został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, a wobec tego wymagań wynikających z przepisów obecnie obowiązujących co do zmiany przeznaczenia terenu nie można na niego przenosić. Dalej Wojewódzki Sąd stwierdził, że zostały spełnione wszystkie wymogi przewidziane przepisami cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia opłaty adiacenckiej, organy powołały się na operat szacunkowy, a choć skarżący kwestionowali ustalenia w nim zawarte (jak i poprzedzającym decyzję z dnia 13 kwietnia 2004 r. – wskazaną wyżej), to jednak nie przedstawili żadnych dowodów popierających te zarzuty. Sąd podkreślił, że operat został sporządzony prawidłowo, porównano w nim nieruchomości pod względem lokalizacji, stanu łatwości sprzedaży, popytu, stopnia wyposażenia nieruchomości w infrastrukturę a także, że wynika z niego stan wyposażenia nieruchomości w infrastrukturę przed i po podziale, tym samym uznając za nieuzasadione zarzuty co do rzetelności operatu. Reprezentowani przez radcę prawnego M. i H. R. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenia i rozpoznania skargi i zarzucając naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo że organy naruszyły art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84 § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 kpa i naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu, iż skarżący powinien zapłacić opłatę adiacencką podczas gdy indywidualny interes strony przemawia za zwolnieniem z tego obowiązku. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy naruszyły kpa, bowiem dokonały dowolnej oceny dowodu, jakim jest opinia biegłego ignorując obowiązujące reguły dowodowe, nie przeprowadzając żadnego dowodu na okoliczność czy podnoszone przez skarżących zarzuty co do infrastruktury technicznej są prawdziwe, zaś zakładając z góry ich niewiarygodność a prawdziwość stwierdzeń operatu. Podniesiono też, że ustalona opłata narusza słuszny interes skarżących, za czym nie przemawia żaden interes społeczny, gmina bowiem nie poniosła żadnych nakładów związanych z podziałem, co musieliby skarżący rekompensować, zaś oni sami nie uzyskali żadnych korzyści z podziału, bowiem nieruchomość jest gruntem rolnym i leśnym, oni sami co do działki sąsiadującej z podzieloną nieruchomością nie mogą uzyskać warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na cele zakładane przez rzeczoznawcę w operacie, a wobec tego wynikający z operatu wzrost wartości nieruchomości jest tylko hipotetyczny. Skarżący wskazali, że wobec tego, iż plan, w którym teren na którym leży nieruchomość był przeznaczony pod zabudowę mieszkalno-usługową przestał obowiązywać, a gmina nie uchwaliła nowego planu, to stan prawny nieruchomości obecnie określa kataster, ewidencjonując je jako grunty rolne i leśne, a wobec tego wzrost wartości jest iluzoryczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego jest słuszny. Art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z zm.) stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Z przepisu tego nie wynika, że podział nieruchomości automatycznie powoduje wzrost jej wartości, a tym samym opłata adiacencka jest zawsze konsekwencją dokonanego podziału. Nie wynika z niego również, że jeżeli w wyniku podziału wzrośnie wartość nieruchomości, to opłatę tę ustala się wówczas obligatoryjnie. Wynika z niego natomiast, że o ile wzrośnie wartość nieruchomości to może zostać ustalona opłata adiacencka. Wobec takiego brzmienia przepisu należy zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że słuszny interes strony, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, bo o nich mówi ten przepis, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości. W niniejszej sprawie podział nieruchomości skarżących nastąpił w połowie 2003 r. (decyzją z [...] lipca 2003 r.), jej powierzchnia wynosiła przed podziałem [...] ha, po podziale na 6 działek (w tym dwie drogi [...] ha) – od [...] ha do [...] ha. Z operatu poprzedzającego wydanie pierwszej decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej z dnia [...] kwietnia 2004 r. wynika, iż w czasie kiedy dokonano podziału nie było transakcji na terenie położenia nieruchomości i przyjęto z tego terenu umowę z marca 2002 r. nieruchomość o pow. [...] m2 – przed podziałem, jako podobną do nieruchomości skarżących, zaś po podziale transakcję z tego terenu z września 2002 r. nieruchomości o pow. [...] m2, zaznaczając przy tym w operacie, że celem ustalenia wartości nieruchomości sięgnięto do rynku regionalnego wobec nielicznych danych dotyczących terenu gminy położenia nieruchomości (obręb N.). Z kolei jeśli idzie o operat poprzedzający wydanie decyzji zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale przyjęto transakcje dokonane na terenie Gminy G. obręb N. w okresie od kwietnia do października 2004 r., przy czym z przyjętej do porównania wartości nieruchomości przed podziałem z obrębu N. powierzchnia miała [...] m2. Lektura obu operatów nasuwa wniosek, że wartość nieruchomości przed podziałem jest hipotetyczna, wobec braku możliwości porównania transakcji. Nadto w pierwszym operacie wzrost wartości nieruchomości określono na [...] zł, zaś w drugim – na [...] zł. Mogło to wywołać u skarżących słuszne wrażenie, że organy uznały, że art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje im zawsze ustalić opłatę adiacencką, bowiem podział nieruchomości automatycznie powoduje jej wzrost. Jako wątpliwości co do wzrostu wartości nieruchomości skarżący wskazywali stan infrastruktury, niekorzystne warunki ze względu na podmokłość terenu oraz przeznaczenie terenu, podkreślając, iż wzrost wartości jest tylko hipotetyczny. Te odczucia skarżących można podzielić. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, że postępowanie administracyjne z punktu widzenia zasad kpa zostało przeprowadzone prawidłowo. Jednak nie można uznać za słuszny wniosku, iż w wyniku tak przeprowadzonego postępowania została wydana decyzja zgodnie z art. 98a ust. 1 o gospodarce nieruchomościami. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału nie jest oczywisty i nie budzący wątpliwości, a w takiej sytuacji nie można uznać, że spełnione zostały przesłanki pozwalające na ustalenie opłaty adiacenckiej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).