IV SA/Wa 2143/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.),, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej, iż nieruchomość nie podlega pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie zwrotu wniosku J. C. o wydanie decyzji stwierdzającej, iż nieruchomość położona w Ł., obejmująca zespół pałacowo-parkowy nie podlega działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Rolnictwa o Rozwoju Wsi przedstawił następujący stan sprawy. J. C. , reprezentowany przez adw. A. M., pismem z dnia 16 września 2004 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o orzeczenie, że nieruchomość położona w Ł. obejmująca zespół pałacowo-parkowy nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. postanowił zwrócić wniosek z dnia 16 września 2004 r. Wojewoda [...] ustalił, iż podanie wniesiono do organu niewłaściwego, gdyż do rozstrzygnięcia sprawy objętej wnioskiem właściwy jest sąd powszechny. W związku z powyższym, zgodnie z art. 66 § 3 kpa zwrócił podanie stronie wraz ze stosownym pouczeniem. Pełnomocnik J. C. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...]. Pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, iż zostało ono oparte na nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a ponadto podniósł, iż organ błędnie przyjął niedopuszczalność drogi administracyjnej w sprawie, oraz błędnie przyjął, iż wniosek powinien dotyczyć całego majątku ziemskiego, tj. "D.". Rozpatrując zażalenie J. C. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był przepis art. 66 § 3 kpa, zgodnie z którym: "jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu". Zgodnie zaś z art. 19 kpa "organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. " W świetle powyższego przepisu organ drugiej instancji uznał, iż Wojewoda słusznie, przed rozpatrzeniem sprawy, zbadał najpierw swoją właściwość. Wniosek strony zawierał żądanie stwierdzenia, że nieruchomość położona w Ł. obejmująca zespół pałacowo-parkowy nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jako podstawę rozstrzygnięcia i jednocześnie przepis upoważniający Wojewodę do rozstrzygnięcia sprawy strona wskazała § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Z protokołu w sprawie przejęcia na cele Reformy Rolnej sporządzonego dnia [...] lutego 1945 r. wynika, iż na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej przejęto majątek pn. "Ł." o łącznej powierzchni 970 ha. W skład majątku wchodziły m.in. pałac i park. Z wniosku strony- jak stwierdził Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - jednoznacznie wynika, iż żąda ona jedynie stwierdzenia, iż tzw. zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład majątku "Ł.", z uwagi na fakt, iż nie miał on charakteru nieruchomości ziemskiej, nie podlegał przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na cele reformy rolnej na podstawie tego przepisu podlegały przejęciu nieruchomości "stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni". Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa, a przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu to jest z dniem 13 września 1944 roku. Zarówno w samym dekrecie, jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Dekret z datą wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskiej wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania, w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa, nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej ( Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U Nr 10, poz. 51, ze zm.) - w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wniosek taki, w myśl § 5 tego rozporządzenia, był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wojewódzki urząd ziemski. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do zmiany wpisu własności w księdze wieczystej. Zgodnie z § 5 rozporządzenia na wniosek strony organ administracji orzekał o tym czy " dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, który to przepis statuował przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Brzmienie § 5 rozporządzenia mogłoby sugerować, że przepis ten pozwala również na rozstrzyganie o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu ze względów na swój charakter i przeznaczenie. Zestawienie jednak treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 dotyczyć może wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę składającą wniosek wszczynający postępowanie obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit.e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów wchodzących w skład majątku ziemskiego. Omawiany § 6 nie posługuje się określeniem "dana nieruchomość", jakim posłużono się w § 5 rozporządzenia, a zestawienie treści obu tych uregulowań w odniesieniu do treści art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" odnosi się do danej nieruchomości ziemskiej objętej wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu. W związku z powyższym - zdaniem organu drugiej instancji - przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. lit. e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, a nie jej części. Złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej podlegającej działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem - zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z dyspozycją art. 2 § 1 i art. 3 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia, przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Brak jest jednak podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest wyłączona z przejęcia. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony, iż organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku WSA, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że zgodnie z art. 6 kpa "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa", a nie na podstawie orzeczeń sądowych. Rozstrzygnięcie organu oparte zostało na art. 66 § 3 kpa. Organ dokonując interpretacji przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. uznał, iż nie jest właściwy w sprawie i postanowił zwrócić wniosek stronie, a powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 250/04, w celu potwierdzenia dokonanej przez siebie interpretacji przepisów. Wyrok wydany w innej sprawie nie wiąże organu. Jednak zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z uwagi na rangę orzeczeń sądowych mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcia organów. Zdaniem organu drugiej instancji rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest słuszne. Wojewoda ustalił bowiem, że wniosek strony dotyczy jedynie części nieruchomości i że strona żąda uznania, iż ta część nie miała charakteru nieruchomości ziemskiej, a to zagadnienie jako kwestia z zakresu praw rzeczowych powinno być rozstrzygnięte przez sąd powszechny. Natomiast gdyby strony kwestionowały zasadność przejęcia nieruchomości ze względu na normy obszarowe uzasadniając, iż nie zostały przekroczone wielkości podane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wówczas dopuszczalna byłaby droga administracyjna i Wojewoda byłby właściwy w sprawie. Taki wniosek nie został jednak przez strony złożony i ustalenia Wojewody - zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - są prawidłowe. W obszernej skardze na wyżej opisaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pełnomocnik J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005r., utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie zwrotu wniosku J. C. o uznanie, iż zespół dworsko - pałacowy Ł. nie podlega działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1.naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 45.10.51) poprzez nietrafne przyjęcie, iż wniosek o stwierdzenie, iż zespół dworsko - pałacowy w Ł. nie podlega działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej winien dotyczyć całego majątku ziemskiego Ł., a nie tylko samego zespołu dworsko - pałacowego w Ł.. 2. naruszenie prawa procesowego - w szczególności naruszenie treści art.171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270) poprzez niezasadne przyjęcie, iż ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku w określonej indywidualnie sprawie dają podstawy do dokonania końcowych konkretnych ustaleń oraz ocen w innym postępowaniu sądowo- administracyjnym. Uzasadniając skargę pełnomocnik J. C. podniósł, że wbrew stanowisku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie może dotyczyć zespołu dworsko - pałacowego. Zdaniem skarżącego nie ma wątpliwości co do tego, że zespół dworsko - pałacowy w Ł. był od zawsze w sposób wyraźnie wyodrębniony od pozostałych nieruchomości prawnego poprzednika J. C.. Tym samym uzasadnia to przyjęcie w niniejszej sprawie, że zespół dworsko - pałacowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej podlegającej wyłączeniu spod działania postanowień zawartych w art.2 ust.I pkt 3 dekretu PKWN. Jak wskazuje skarżący podkreślenia wymaga również fakt, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., TK W3/39 uznał za szczególnie istotne stwierdzenie, że na cele reformy rolnej dekret PKWN przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Wobec takiego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego - jak wskazuje skarżący - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2000 r. (sygn.akt IVSA 2582/98) wskazał, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art.2 ust. 1 lit.e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu. Zdaniem skarżącego zespół dworsko - pałacowy w Ł. nigdy nie miał charakteru rolnego i nie był powiązany z gospodarstwem rolnym. Był od zawsze wyraźnie oddzieloną od przyległych gruntów nieruchomością , która była ośrodkiem życiowym i kulturalnym rodziny C.. Ze względu na ten fakt wyraźnego wyodrębnienia zespołu od pozostałych nieruchomości, jak i brak rolniczego charakteru wskazanej nieruchomości nie zachodzą podstawy do tego, aby uznać, że zespół dworsko - pałacowy mieści się w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 2 ust.1 lit.e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i poparł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do oceny jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej nierolniczy charakter. Kwestia ta - w odniesieniu do zespołów pałacowo (dworsko)-parkowych była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W efekcie powyższego w wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA/Wa 353/04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwalę (I OPS 2/06), wskazując, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, o tym czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Przedmiotem wniosku skarżącego jest nieruchomość położona w Ł. o łącznej powierzchni 970 ha., a w skład majątku wchodziły m.in. pałac i park. A zatem przedstawiony we wniosku stan faktyczny i prawny należy uznać za podobny do tego, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący kasację przedstawił do rozpoznania zagadnienie prawne powiększonemu składowi. Art. 187 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy wskazuje na tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów. Analiza przepisu art. 269 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187 w/w ustawy. albowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264 - 268 z pominięciem zasad określonych w art. 269 ( tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi ) ustawy. W konsekwencji powyższego Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W wyniku tego należało postanowienia te wyeliminować z obrotu prawnego. Natomiast -w świetle powyższych rozważań - za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do oceny wniosku jako właściwy w sprawie. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.