II OSK 405/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Krystyna Borkowska (spr.) Krystyna Sidor Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2005r., II SA/Lu 745/05 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji ze środków budżetowych na pokrycie części kosztów zalesienia i odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 745/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę M. G. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Starosta C. odmówił udzielenia dotacji z budżetu państwa części gruntów rolnych na pokrycie kosztów zalesienia działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 38, 67 i 196, położonych w B. Jednocześnie odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia powyższych działek. Organ odwoławczy utrzymując w mocy tę decyzję podzielił argumentację organu I instancji, iż plan finansowy Starostwa Powiatowego w C. na rok 2005 nie przewiduje wydatków na dotowanie rolnikom kosztów zalesienia. W skardze na powyższe decyzje M. G. wskazał m.in., że nie został rozpoznany jego wniosek o wyrażenie zgody na zalesienie określonych w nim działek, podczas gdy później złożone wnioski zostały rozpatrzone. W ocenie skarżącego nie istniały żadne prawne przeszkody, by jego wniosek został uwzględniony już w 2002 r. na podstawie obowiązującego w tym roku limitu gruntów do zalesienia. Opieszałość organów w rozpatrywaniu wniosku uniemożliwiła zastosowanie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, która utraciła moc obowiązującą w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie nieobowiązujących przepisów, a wydane w jego wyniku decyzje pozbawione są podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę, jednakże na wstępie podzielił stanowisko organu o konieczności zastosowania w rozpatrywanej sprawie regulacji przejściowych, zawartych w art. 14 ust. 3 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Art. 2 tej ustawy stanowi o obowiązku starosty corocznego określenia limitu gruntów rolnych podlegających przeznaczeniu do zalesienia na obszarze powiatu, po uprzednim wyczerpaniu trybu dla zasięgnięcia opinii i uzgodnień ustawowo wymienionych organów. Zgoda na zalesienie może dotyczyć jedynie gruntów rolnych mieszczących się w limicie. Sąd I instancji zauważył, iż z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 maja 2004 r. wprost wynika, że nie dokonano uzgodnień dla określenia limitu zalesienia na rok 2005 z racji zmiany stanu prawnego, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. W tych okolicznościach organy dokonały nieprawidłowej oceny prawnej znaczenia braku rocznego limitu zalesienia na rok rozstrzygnięcia sprawy, jako samodzielnie przesądzającego o odmowie udzielenia zgody na przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych do zalesienia. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd zalecił organom prawidłowe przesądzenie zasadności żądania udzielenia zgody na przeznaczenie objętych wnioskiem gruntów rolnych do zalesienia, jako o uprzednim znaczeniu, co pozwoli na rozważenie i rozstrzygnięcie zasadności udzielenia dotacji ze środków publicznych. Rozważenie tej kwestii na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) wymaga zasięgnięcia opinii wójta w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, której nie uzyskano w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że brak rocznego limitu zalesienia nie może stanowić przesłanki do odmowy udzielenia zgody na zalesienie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie poprzez uznanie, że wydając decyzję organy I i II instancji naruszyły prawo w sposób określony w tym przepisie. Sąd nie sprecyzował w jaki sposób organy naruszyły prawo i nie wskazał, która z wymienionych w powyższym przepisie przesłanek uzasadniała uchylenie decyzji. Odpowiedź na kasację złożył M. G. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w § 2 cyt. przepisu nie wystąpiła. W związku ze sposobem zredagowania skargi kasacyjnej wyjaśnić też należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami zaskarżenia ma ten skutek, że rola jego ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Zatem nie może on badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa nie wymienionymi w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 – ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od kolejności ich przytoczenia i uzasadnienia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia przez sąd przepisów postępowania albowiem zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego mogą zostać właściwie ocenione i rozważone tylko na tle ustalonego stanu faktycznego. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/ cyt. ustawy sprowadza się do wadliwego przyjęcia przez ten Sąd, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego a także naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną podał, że Sąd I instancji nie wymienił przepisów postępowania, które zostały przez organy administracyjne naruszone i nie wyjaśnił na czym to naruszenie polegało. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienie uzasadniało podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu ewentualnego naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje sąd do wyjaśnienia, w pisemnych motywach orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu jednakże skarga kasacyjna nie zawiera. Nie wykazuje również, że wymienione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że niezbędnym dla uwzględnienia kasacji opartej na drugiej z podstaw kasacyjnych jest wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, iż kształtowały treść kwestionowanego wyroku. Już tylko z tej przyczyny przedstawiony wyżej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok uchylający kontrolowane decyzje oraz decyzje organu I instancji odpowiada prawu. W niniejszej sprawie naruszone bowiem zostały przez organy obu instancji przepisy postępowania administracyjnego i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do brzmienia art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Poza sporem jest, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek M. G. , z dnia 16 maja 1998 r. dotyczący wyrażenia zgody na zalesienie. Wniosek ten – co zgodnie przyznają organy administracyjne – został następnie zmodyfikowany. Kolejne pisma składane przez wnioskodawcę w latach 2002-2004 wskazują, iż domagał się on rozpoznania tego wniosku w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. – o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiot postępowania administracyjnego i jego granice zawsze określa zawarte w złożonym wniosku żądanie. W przypadku wątpliwości co do jego treści sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do organu administracji. Dopóki więc sprawa nie zostanie zakończona strona może zmieniać swój wniosek a obowiązkiem organu administracji jest na nowo ocenić przedstawione żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Kontrolowana przez sąd I instancji decyzja nie spełnia tych wymogów. Wydana ona została z naruszeniem art. 61 § 1, § 2 i 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Przede wszystkim mimo iż organy zgodnie przyjęły, iż postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem z dnia 16 maja 1998 r. – modyfikowanym w późniejszym okresie przez wnioskom wnioskodawcę – zawarły w kontrolowanej decyzji dwa rozstrzygnięcia tego wniosku. I tak w pkt 1 sentencji decyzji odmówiono wnioskodawcy przyznania dotacji z budżetu państwa wskazując jako podstawę prawa rozstrzygnięcie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. – o lasach. Następnie w pkt 2 sentencji decyzji odmówiono wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia oznaczonych we wniosku gruntów rolnych, powołując się na art. 3 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. – o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Wydanie w stosunku do zgłoszonego przez wnioskodawcę jednego żądania dwóch rozstrzygnięć powoduje wadliwość tego rodzaju decyzji i ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zasadnym było uchylenie jej przez sąd. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem sądu, że wniosek M. G. – w którym domagał się rozpatrzenia jego żądania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. – o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia – nie został rozpatrzony z uwzględnieniem treści art. 3 ust. 1-9 cyt. ustawy. Z pisemnych motywów obu decyzji nie wynika, aby w postępowaniu administracyjnym zbadano czy wskazany przez wnioskodawcę grunt do zalesienia spełnia warunki wymienione w art. 3 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Odmawiając wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów do zalesienia powołano się na brak określenia przez Starostę ogólnej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych do zalesienia w 2004-2005 r. zwany "rocznym limitem zalesienia". Wbrew stanowisku skarżącego Kolegium należy zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem, że brak rocznego limitu zalesienia nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia zgody na zalesienie. Określony przez starostę "limit zalesienia", o którym mowa w art. 2 cyt. ustawy nie został zaliczony do warunków od których uzależnione jest przeznaczenie gruntów do zalesienia. Warunki te zostały określone w art. 3 ust. 1-2 cyt. ustawy i spełnienie co najmniej jednego z nich jest już wystarczające do przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia. Należy również zauważyć, że zawarta w ust. 8 art. 3 cyt. ustawy regulacja odnosząca się do zbliżonej sytuacji, kiedy zgłoszone wnioski przekraczają limit zalesienia nakazuje staroście nierozpatrywanie wniosków a jedynie powiadamianie wnioskodawców o terminie ich rozpatrzenia oraz planowanym rozpoczęciu zalesienia w kolejnych latach utwierdza w przekonaniu, że nieustalenie przez starostę, z bliżej nieokreślonych przyczyn, limitu zalesień nie stanowi wystarczającego powodu do negatywnego załatwienia wniosku o wyrażenie zgody na zalesienie. Z przytoczonych wyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, wobec czego na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.