II SA/Kr 206/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 206/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] .10.2002r, wydaną na podstawie art.40 ust. l i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 89 poz.415 Jednolity tekst : Dz.U. z 1999r Nr 15 poz. 139) oraz art.104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami technicznymi oraz budowie budynku gospodarczego na działkach nr [...] , [...] i [...] położonych w [...] Burmistrz Gminy i Miasta w [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] lutego 1992r , wnioskowane do zabudowy działki nr [...] , [...] i [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem A1-MW,MN,U - tereny zabudowy wielorodzinnej , jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych. Realizacja według opracowania szczegółowego. W planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla domków jednorodzinnych , zatwierdzonym uchwałą z dnia 6 grudnia 1994r , przedmiotowe działki znajdują się w obrębie terenu oznaczonego symbolem l MN - tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych. Linie zabudowy oraz usytuowanie projektowanych budynków mieszkalnych i gospodarczych według oznaczeń na rysunku planu w skali l : 500. Obowiązują zasady i zalecenia zawarte w ustaleniach generalnych. Działki inwestora , jakkolwiek położone są w obrębie terenów budowlanych , to granice ich nie pokrywają się z wyodrębnionymi liniami rozgraniczenia. Ustalenia generalne (pkt 5.1) posiadają następujący zapis : " ustalenia generalne ą podstawą do ustalenia informacji o terenie oraz do podejmowania innych decyzji realizacyjnych , jak również opracowania projektu wyznaczenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i usługowego." Również z wyjaśnień przyjętych rozwiązań (pkt 3.1) wynika , że realizację budynków na terenie projektowanego osiedla należy przewidzieć po uprzednim dokonaniu wtórnego podziału działek. W świetle tych ustaleń wnioskowane do realizacji zamierzenie inwestycyjne w sposób proponowany przez inwestora nie jest zgodne z ustaleniami planu. W odwołaniu od tej decyzji A. P. zarzucił, że określona przez niego lokalizacja budynku gospodarczego jest dokładnie taka jak w rysunku planu szczegółowego. Budynek mieszkalny chciałby przesunąć , w stosunku do rysunku planu, w głąb działki , tak jak zaprojektowano w planie budynek mieszkalny na działce położonej po wschodniej stronie jego nieruchomości. Decyzją z dnia 19 grudnia 2002r znak : SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu odwołania , na podstawie art. 138 § l pkt l kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono , że przepis art.40 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 15 póz. 139 z 1999r/ stanowi , że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się , w drodze decyzji , na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z przepisem art.43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji co do sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu. Analiza przytoczonych przez organ I instancji ustaleń tekstowych planu szczegółowego wskazuje , że linie zabudowy oraz usytuowanie projektowanych budynków mieszkalnych i gospodarczych muszą być zgodne z rysunkiem planu w skali l : 500. Linia zabudowy projektowanych budynków mieszkalnych jest podstawowym elementem planu. Odstępstwa od ustaleń planu dotyczących podstawowych elementów planu mogą być dokonywane tylko w trybie aktualizacji planu. Organ stwierdził , że inwestor we wniosku określił , że budynek mieszkalny przewidział na działkach nr [...] i [...] , a budynek gospodarczy na działce nr [...] . Zgodnie z planem szczegółowym budynki mieszkalne mogą być usytuowane we frontowej części działek wyznaczonych planem , a budynki gospodarcze -na zapleczu działek - jako cztery zbliźniaczone budynki , usytuowane w miejscu graniczenia 4 sąsiednich działek. Nadto , zgodnie z planem (pkt.5.3 ustaleń generalnych) istnieje możliwość realizacji małych budynków gospodarczych do 30 m kw. za wyjątkiem pasa terenu przyległego do zieleni urządzonej oraz wzdłuż ulicy w zachodniej części terenu. W analizowanym przypadku granice terenu wnioskowanej inwestycji nie pokrywają się z granicami terenu ustalonymi planem , a linia zabudowy projektowanego budynku mieszkalnego odbiega od linii zabudowy ustalonej w planie. Powierzchnia projektowanego budynku gospodarczego przekracza maksymalną powierzchnię przewidzianą dla tego typu budynków w planie miejscowym. Organ stwierdził , że plan miejscowy nie daje inwestorowi możliwości "dobrowolnego" ustalania linii zabudowy projektowanych budynków. Teren objęty wnioskiem nie jest wystarczający do zrealizowania zamierzonej inwestycji , gdyż jego granice znacznie odbiegają od granic terenu wyznaczonych planem miejscowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło , że pozytywna dla inwestora decyzja może zapaść jedynie wówczas , gdy granice terenu objętego wnioskiem będą pokrywać się z granicami terenu wynikającymi z planu , linia zabudowy dla budynku mieszkalnego i gospodarczego będzie zgodna z tym planem , a ponadto powierzchnia budynku gospodarczego nie przekroczy powierzchni granicznej ustalonej w planie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. P. podtrzymał zarzuty odwołania. Nadto podał , że wniosek inwestora w ogóle nie musi zawierać szkicu usytuowania budynków na działce. Szkic przedłożony przez inwestora nie może być zatem dla organu wiążący. To organ ma określić linie rozgraniczające inwestycji i nie może być związany zbędnym szkicem załączonym przez wnioskodawcę. Kwestionowanie nie skonkretyzowanych , bo nie wyrażonych w projekcie budowlanym zamierzeń inwestora nie może spowodować wydania decyzji odmownej. Organ winien pozytywnie rozpoznać wniosek , bo zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem. W decyzji mogły być zawarte wszystkie elementy korygujące wniosek. W każdym razie organ naruszył przepis art.9 i 10 kpa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosła , że inwestor , na mapie stanowiącej załącznik do wniosku , określił granice terenu objętego wnioskiem oraz sposób zagospodarowania terenu. Elementy te nie są zgodne z planem szczegółowym. W razie wystąpienia braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu , należało wydać decyzję odmowną. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W myśl art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). W wyniku dokonanej oceny skonstatować należy , że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zaczynając od uwag ogólniejszych, stwierdzić należy , że zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r Nr 15 poz.139 -tekst jedn. z późn.zm.). Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy). Zatem organy administracji publicznej nie mogą wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji sprzecznej z funkcją przewidzianą dla tego terenu w ustaleniach planistycznych. Miejscowy uproszczony plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla domków jednorodzinnych w [...] - ulica [...], uchwalony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984r o planowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 4.10.1991r o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 103poz.4460. Jak wynika z treści uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1994r plan ten stanowi załącznik do uchwały. W paragrafie 2 uchwały postanowiono , że ścisłe granice opracowania planu uproszczonego nanosi się graficznie na rysunku i matrycy rysunku miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] . W obrębie tych granic obowiązują ustalenia planu uproszczonego. Zgodnie z przepisem art.67 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do przepisu art.8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu znajdujący się na karcie 21 przedłożonych akt administracyjnych został sporządzony na mapie zasadniczej sytuacyjno-wysokościowej , przyjętej do zasobu w dniu [...].07.1993r, z zaznaczeniem numerów i granic działek ewidencyjnych. Rysunek zawiera linie ciągłe rozgraniczające tereny istniejące oraz linie przerywane rozgraniczające tereny postulowane. Według art.4 ust.4 pkt l ustawy z dnia 4.10.1991 r plan uproszczony powinien ustalać co najmniej granice terenów budownictwa mieszkaniowego. Według art.27 ust.l ustawy z dnia z dnia 12 lipca 1984 r.o planowaniu przestrzennym , miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. W myśl przepisu art.10 ust. l pkt l ustawy z dnia 7.07.1994r w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, Stosownie do punktu 7 tego przepisu , można też w planie ustalić zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Przedmiotowy plan dla terenu osiedla domków jednorodzinnych w [...] zasad podziału terenów na działki budowlane nie określa. W punkcie dotyczącym wyjaśnienia przyjętych rozwiązań (pkt3.1) przyjęto jedynie : "na terenie projektowanego osiedla przewiduje się realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z możliwością realizacji budynków mieszkalnych bliźniaczych na większych działkach o szerokości pozwalającej na ich usytuowanie (po uprzednim dokonaniu wtórnego podziału działki). Oznacza to , że po pierwsze : skoro w planie przewidziano możliwość sytuowania budynków bliźniaczych , których nie wrysowano w planie , to znaczy , że możliwe są korekty rysunku planu , a po drugie , że w rysunku planu wrysowano jedynie postulowane , a więc nie wiążące kształty działek budowlanych. Nieuprawniony jest zatem pogląd organów , iż w przypadku zamiaru inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizację budynku należy przewidzieć po uprzednim dokonaniu wtórnego podziału działek , a sprzeczność z planem polega na tym , że granice działki inwestora nie pokrywają się z wyodrębnionymi liniami rozgraniczenia (organy nie określiły zresztą co to są linie rozgraniczenia). Następnie przytoczyć należy brzmienie pkt 4 tekstu planu szczegółowego: "Za podstawowe elementy planu uznano : 1/ przestrzenną i funkcjonalną strukturę obszaru opracowania, 2/ sposób zagospodarowania terenów wyodrębnionych liniami rozgraniczenia przy uwzględnieniu następujących elementów; - linie zabudowy projektowanych budynków mieszkalnych, - podstawowe zasady kształtowania zabudowy, 3/ zasady przebiegu ulic wewnętrznych i dróg zewnętrznych. 4/ system gospodarki wodno-ściekowej. Odstępstwa od ustaleń planu dotyczące podstawowych elementów planu mogą być dokonywane tylko w trybie aktualizacji planu." Dalej zauważyć należy , że projektowane budynki nie znajdują się jednakowej odległości od krawędzi projektowanej ulicy. Skoro w opisie do symboli 01 KD i 02 KD zawarto ustalenie , iż odległość linii zabudowy od krawędzi jezdni ma wynosić minimum 10 m , to rzeczą organu było wyjaśnienie , jakie znaczenie ma treść tego zapisu dla wykładni ustaleń dla obszaru 1 MN. Jak już wcześniej wyjaśniono związanie rysunkiem planu nie jest bezwzględne. Zapis w rysunku planu "linie rozgraniczające tereny - postulowane" nie oznacza zakazu budowy na działkach o innej niż postulowana konfiguracji. W ustaleniach generalnych przyjęto dopuszczenie do realizacji małych budynków gospodarczych (do 30 m kw. powierzchni ogólnej). W myśl art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu , do którego ma tytuł prawny. Właściciela w sposobie zagospodarowania nieruchomości ograniczać mogą jedynie obowiązujące przepisy prawa. Przechodząc do kolejnych kwestii przytoczyć należy treść art.41 ustawy z dnia 7 lipca 1994r: "1. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. 2. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Z powyższego wynika , że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek ten powinien między innymi określać granice objętego wnioskiem terenu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Jednakże wrysowanie na mapę stanowiącą załącznik wniosku "propozycji" (jak podano we wniosku) usytuowania obiektu budowlanego wykracza poza obligatoryjną treść wniosku i nie może być wiążące dla organu. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.02.1999r sygn.II SA/Ka 970/97 OSS 1999/47105 , w którym stwierdził, że obojętne jest, w jaki sposób inwestor sformułował swoje żądanie, skoro to na organie ciąży obowiązek ustalenia, co zamierza on budować ł jaka jest wykładnia niejasnego zakazu mogącego dotyczyć planowanej budowy. Jeżeli organ uznał , że wniosek nie jest zgodny z obowiązującymi wymogami , winien wezwać o jego uzupełnienie , a nie stosować najsurowszą sankcję w postaci odmowy wydania decyzji. Rzeczą organu było, po stwierdzeniu, że zamierzenie inwestora (budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego) jest zgodne z planem, określenie w decyzji szczegółowych warunków usytuowania projektowanych obiektów, a nie wydanie decyzji odmownej. Stosownie do przepisu art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można , odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. W końcu należy organom obydwu instancji wytknąć i to , że : - załączniki graficzne do decyzji nie są podpisane przez osobę podpisującą decyzję. Załącznik decyzji stanowiąc jej integralną część winien spełniać te same warunki formalne co sama decyzja, - wątpliwa jest identyfikacja działek inwestora dokonana na załączniku graficznym nr 2, - brak określenia w załączniku graficznym nr l obszarów l MN , 01 KD , 02 KD uniemożliwia weryfikację twierdzenia organu , że zamierzone przez inwestora usytuowanie budynków jest sprzeczne z rysunkiem planu, - brak w aktach wypisu z ogólnego planu miejscowego. Stosownie do treści art. 145 § l pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.