VII SA/Wa 622/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. działając na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosków Członków Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" – przedstawicieli mieszkańców budynków [...], [...] i [...] w [...] – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z up. Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2000r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej Inwertorowi Powierniczemu, Firmie "[...]." S.A. pozwolenia na budowę Zespołu Mieszkalno- Usługowo –Biurowego "[...]" wg projektu zamiennego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg [...] w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył zrealizowania wielokondygnacyjnego garażu w miejscu istniejącego parkingu przy ul. [...]. Organ wyjaśnił ponadto, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 i art. 61 § 4 kpa, a strona jest nie tylko stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie interesu prawnego. Wyjaśniając przyczyny odmowy wszczęcia postępowania organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądań, każdego lokatora budynku sąsiadującego z nieruchomością, na której jest realizowana przedmiotowa inwestycja, chociażby służyło mu własnościowe prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z treści wniosku nie wynika, iż wnoszące go osoby są właścicielami mieszkań w budynku nr [...], [...] i [...] przy ul. [...]. Jednakże nawet w przypadku przyjęcia, że służą im własnościowe prawa do mieszkań to i tak nie przesądziłoby to istnienia legitymacji do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Do reprezentowania interesów wspólnot mieszkaniowych uprawnione są ich zarządy, a nie poszczególni właściciele mieszkań. W rozpatrywanej sprawie do skutecznego wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uprawniony jest zarząd spółdzielni. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] wskazał ponadto, iż zaskarżona decyzja jest kontynuacją decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1998r. wydanej z up. Burmistrza Gminy [...] i w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 1998r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 7 grudnia 1999r. zaakceptował nowy bilans parkingowy dla przedmiotowej inwestycji, w którym ok. 245 miejsc parkingowych przewidziano w projektowanym wielokondygnacyjnym garażu przy ul. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., działając na postawie art. 138 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póżn. zm.) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1418/04 po ponownym rozpatrzeniu odwołania mieszkańców budynków przy ul. [...], [...], [...] SM "[...]" w [...] – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ II instancji wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003r. utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2002r. W ocenie Sądu, co do zasady członek spółdzielni nie ma własnego interesu prawnego w sprawach dotyczących inwestycji na terenie spółdzielni, jednakże możliwy jest wyjątek od powyższego stanowiska, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] nie miał uprawnienia do wszczęcia postępowania na wniosek mieszkańców. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 48 ustawy Prawo Spółdzielcze podmiotem uprawnionym do kierowania działalnością spółdzielni jak i reprezentowania jej wewnątrz jest zarząd spółdzielni. Tak więc uprawnienie do wszczynania postępowań administracyjnych przysługuje jedynie zarządowi. Takie stanowisko podzielił Sąd w powołanym wyroku. Biorąc pod uwagę dalsze zalecenia wynikające z przedmiotowego orzeczenia organ rozważył ponownie czy w spornej sprawie doszło do naruszenia zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu członków Spółdzielni. Z załączonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projektowane narożniki garażu wielopoziomowego znajdują się w odległości ponad 20 m od narożników budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych nr [...], [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w [...]. Usytuowanie takie jest zgodne z § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według którego odległość otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien budynku mieszkalnego nie może być mniejsza niż 20 m. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się do wymagań techniczno - budowlanych i norm projektowania, budowy i utrzymania obiektu budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę oraz niewskazanie przez skarżących mieszkańców interesu prawnego nie można stwierdzić, iż został naruszony ich własny zindywidualizowany interes, a tym samym uznać ich za stronę postępowania. Ponadto fakt parkowania swych samochodów na terenie działki przy ul. [...], na której zaprojektowano inwestycję świadczy o posiadanym interesie faktycznym a nie prawnym, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r. złożyła G. S. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał przedmiotu skargi i nie dokonał właściwej oceny jej zakresu. Skarga bowiem nie dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2000r. lecz jedynie punktu 1 pozwolenia dotyczącego budowy garażu wielopoziomowego na terenie parkingu osiedla [...]. Organ odwoławczy nie odniósł się ponadto do wszystkich zarzutów odwołania pomijając niezgodność decyzji z decyzją z dnia [...] listopada 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenia art. 24, art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego oraz art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również do kwestii odległości zgrupowania miejsc postojowych od placu zabaw dla dzieci między budynkami [...] [...] i [...]. W opinii strony skarżącej uzasadnione wątpliwości budzi fakt powołania się przez organ II instancji na załączony projekt zagospodarowania terenu w odniesieniu do garażu wielopoziomowego. Pozwolenie na budowę garażu było przedmiotem odrębnej decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2002r, stąd też zasadne jest zdaniem skarżącej uznanie, że Organ II instancji zajmował się inną sprawą. Konsekwencją uznania stanowiska organów odmawiających wszczęcia postępowania było by dopuszczenie sytuacji, w której członkom spółdzielni w przypadku naruszenia przepisów prawa budowlanego nie przysługuje możliwość dochodzenia praw przed sądem, co jest oczywiście sprzeczne z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Według art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zasady określone w art. 28 kpa obowiązują również w tym postępowaniu. W oparciu o przepisy art. 157 § 3 odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa lub gdy żądanie wszczęcia postępowania złożyła strona niemająca zdolności do czynności prawnych W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy trafnie przyjął, iż strona skarżąca nie posiada przymiotu strony, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie strony bowiem jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984r. I SA 1748/83). Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998r., IV SA 2164/97). Wskazać trzeba, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiadującego lokalu mieszkalnego, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Zauważyć należy, iż podmiotem uprawnionym do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest spółdzielnia mieszkaniowa reprezentowana przez jej zarząd, a nie poszczególni jej członkowie. Podkreślić trzeba iż przepisy ustawy Prawo spółdzielcze nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego spółdzielni. Co prawda wyjątkowo możliwe jest dopuszczenie członka spółdzielni do udziału w postępowaniu jako strony. Może to nastąpić, gdy członek spółdzielni legitymuje się spółdzielczym prawem do lokalu, posiada współudział w użytkowaniu wieczystym działki na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wzniesiony i gdy realizacja planowanej inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. Jak słusznie wskazały organy administracji orzekające w niniejszym postępowaniu projektowane narożniki garażu wielopoziomowego znajdują się w odległości ponad 20m od narożników budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych na [...], [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], co jest zgodne z § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do jego treści odległość wydzielonego, odkrytego zgrupowania miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego (z wyjątkiem hoteli), zakładu opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw dziecięcych nie może być mniejsza niż: 1) dla zgrupowania do 60 stanowisk włącznie - 10 m, 2) dla większych zgrupowań - 20 m, z zachowaniem warunków określonych w § 275. Jak podniesiono na wstępie rozważań Sądu, skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu interes bowiem skarżącej w kontrolowanej sprawie przybrał postać wyłącznie interesu faktycznego. Ten zaś, mimo że ważny dla skarżącej, nie dawał podstaw do uznania za stronę niniejszego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.