II OSK 1701/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 802/04 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Rz 802/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...] - oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 64 a § 1 pkt 1 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł wraz z kosztami egzekucyjnymi w wysokości [...] zł, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i jednocześnie nałożył na S. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]., znak: [...] utrzymaną w mocy przez organ II instancji, S. S. został zobowiązany do rozbiórki ścian betonowych oraz konstrukcji dachowej wykonanej nad pomieszczeniem wiaty zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] położonej w B., którego to obowiązku nie wykonał. Po doręczeniu upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku oraz przesłaniu tytułu wykonawczego, postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na S. S. grzywnę w celu przymuszenia oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Obliczając wysokość grzywny organ przyjął, zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że stanowi ona iloczyn powierzchni zabudowy i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym GUS i ustalił kwotę grzywny na [...] zł. Organ odwoławczy dokonując analizy akt sprawy stwierdził, iż objęta nakazem rozbiórki część wiaty o wymiarach 5,75 m x 5,98 m jest obiektem o konstrukcji ze słupów stalowych, pokrytym dachem dwuspadowym. Osłonę 2 boków wiaty stanowią ściany betonowe. Nie posiada ona fundamentów, a jedynie pod słupki stalowe, fundamenty punktowe wykonano o różnym poziomie posadowienia w gruncie. W świetle tych ustaleń organ ten uznał, że wiata jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, a wobec tego zastosowany przez organ I instancji sposób wyliczenia grzywny w celu przymuszenia jak dla budynku, na podstawie art. 121 § 5 ww. ustawy nie znajduje uzasadnienia. Uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w części dotyczącej wysokości naliczonej grzywny, organ odwoławczy orzekł jednocześnie o wielkości grzywny w oparciu o treść art. 121 § 2 ustawy, który to przepis przewiduje jej wysokość do 5.000 zł. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. S.i, zarzucając rażące naruszenie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane i wnosząc o uchylenie: decyzji organów obu instancji dotyczących nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty, postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i postanowienia tegoż organu z [...] o odrzuceniu zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. W motywach skargi S. S. podkreślił, że od szeregu lat jest nękany przez władze budowlane nakazem rozbiórki wiaty i grzywnami, podczas gdy na wybudowanie wiaty w [...] r. wydane zostało pozwolenie. Z tego względu zaskarżona decyzja, choć nakładająca grzywnę w pomniejszonej wysokości, narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie stwierdził wad i naruszeń prawa uzasadniających jego uchylenie, stąd też skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu. Sąd wskazał, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.). Celem postępowania egzekucyjnego jest przymusowe doprowadzenie do wykonania obowiązków, których źródłem jest w rozpatrywanym przypadku nadająca się do wykonania decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obowiązek rozbiórki w rozpatrywanej sprawie został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], która zyskała walor wykonalności, lecz pomimo tego obowiązek nie został wykonany. Z akt administracyjnych wynikało, iż skarżącemu odmówiono wstrzymania czynności egzekucyjnych. Postanowienie w tej sprawie wydał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...], a utrzymał je w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. Prawidłowo więc organ egzekucyjny przystąpił do czynności egzekucyjnych, poprzedzając je wezwaniem do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucyjną, stosownie do art. 15 § 1 ww. ustawy, a następnie wystawił i przesłał skarżącemu tytuł wykonawczy. Zastosowany w niniejszej sprawie środek egzekucyjny - grzywna w celu przymuszenia - ma doprowadzić do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Taką grzywnę w przypadku niespełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego stosuje się jednorazowo. Jej wysokość, obliczona pierwotnie przez organ I instancji na kwotę [...] zł została w zaskarżonym postanowieniu zmieniona. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie przyjął, korzystając z uprawnienia do uzupełnienia materiału dowodowego, wynikającego z art. 136 k.p.a., że orzeczona rozbiórka nie dotyczy budynku lub jego części, w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ale obiektu budowlanego, a w takiej sytuacji ustalając wysokość grzywny z celu przymuszenia należy stosować art. 121 § 2 ustawy. Stosownie do jego treści wysokość każdorazowo nakładanej na osoby fizyczne grzywny nie może przekraczać 5000 zł. Wysokość ta zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Wymierzenie grzywny w wysokości [...] zł nie naruszało zdaniem Sądu I instancji granic uznania administracyjnego i pozwalało na stwierdzenie, że zastosowany środek egzekucyjny spełni swój cel. Sąd wyjaśnił ponadto, iż zarówno organy orzekające w postępowaniu egzekucyjnym, stosując wymieniony wcześniej art. 29 § 1 ustawy, jak i Sąd dokonując kontroli ich rozstrzygnięć i będąc związany granicami sprawy, nie mógł badać zgodności z prawem decyzji orzekającej rozbiórkę czy też decyzji zapadłych w tym przedmiocie w postępowaniach nadzwyczajnych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2006r., sygn. akt: II SA/Rz 802/04, złożył S. S. reprezentowany przez radcę prawnego F. K. Strona skarżąca na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 176 i art. 86 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), wniosła skargę kasacyjną od całości wyroku z dnia 19 lipca 2006 r., zarzucając rażące naruszenie prawa, a w szczególności: -art. 48 w związku z art. 29 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz.229) i Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 45/75) na skutek dowolnego i całkowicie błędnego oparcia się na błędnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] utrzymanej w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...], znak: [...] o nakazie rozbiórki wiaty i nałożeniu grzywny celem przymuszenia; -art. 64 a i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz.968 z późn.zmian.), wobec dowolnego i bezprawnego nałożenia grzywny przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. celem przymuszenia do rozbiórki wiaty (uprzednio zwanej szopą), którego decyzję utrzymał w mocy organ II instancji, mimo bezprawnego wydania nakazu rozbiórki wiaty; -art. 125 § 1 pkt 1 kpa - poprzez przedwczesne wydanie postanowień o nałożeniu grzywny celem przymuszenia do rozbiórki wiaty, gdyż w tym czasie toczyło się inne postępowanie administracyjne o wznowienie postępowania i cofnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o nakazie rozbiórki wiaty, oraz -art. 30 - 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, na skutek wykazania w środowisku miasta B., że skarżący narusza prawo i zaistniała potrzeba wydania nakazu rozbiórki wiaty, którą legalnie wybudował, co naruszyło dobre imię skarżącego. Strona skarżąca wniosła ponadto na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie wszystkich dotychczas wydanych decyzji administracyjnych, wyroków i postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, formalnie powołujących się w podstawie prawnej na przepisy prawa bez zbadania źródła sprawy od samego początku, wobec legalności wybudowania szopy nie wymagającej pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej podkreślono, iż przedłużające się postępowania administracyjne i sądowe miały negatywny wpływ na stan zdrowia skarżącego, co w konsekwencji uniemożliwiło zaskarżenie decyzji o nakazie rozbiórki wiaty, głównie z przyczyn uchybień proceduralnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano również, iż rzeczoznawca budowlany opracował ekspertyzę, uznającą, że wiata odpowiada warunkom technicznym. Na jej podstawie skarżący wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta B., przekazanym do rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia [...] znak: [...], o dopuszczenie wiaty do użytkowania i cofnięcie decyzji nakładającej grzywnę. W rezultacie wniosek nie został uwzględniony, co potwierdza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...]. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2007r. pełnomocnik skarżącego "na nowo uzasadnił wniesioną skargę kasacyjną w oparciu o art. 183 § 1 p.p.s.a." zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 w związku z art. 29 i art. 3 ustawy Prawo budowlane, naruszenie zasadności wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] o nakazie rozbiórki wiaty, nie zawieszenie postępowania przez WSA w Rzeszowie mimo prowadzonego przed organami postępowania o dopuszczenie wiaty do użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z przytoczonego przepisu wynika zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (poza nieważnością postępowania) co oznacza, iż podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, związany przy rozpoznawaniu sprawy granicami skargi, nie może z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia przepisów prawa nie wskazanych w skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że powołując się w podstawie skargi kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, autor tej skargi powinien wskazać konkretny przepis tego prawa oraz wyraźnie określić, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu. W obu przypadkach zarzut naruszenia prawa materialnego powinien dotyczyć przepisu, który miał lub mógł mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie był lub nie mógł być w niej zastosowany, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni czy niewłaściwego zastosowania. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymienionym wyżej wymaganiom. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej wskazał przepisy, którym, jego zdaniem uchybił Sąd I instancji, jednakże w żaden sposób nie uzasadnił tak przywołanych zarzutów skargi. Skarżący nie wskazał ponadto, który z zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów należy traktować jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, a które z nich w ocenie skarżącego stanowią o naruszeniu prawa materialnego. Skarżący wnosząc skargę kasacyjną powołał się na nie istniejące przepisy art. 173 § 1, art. 176 i art. 86 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo u ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Jedynie z charakteru przywołanych przepisów, treści uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz uzupełnienia jej uzasadnienia zawartego w piśmie z dnia 6 grudnia 2007r. można przyjąć, iż zarzuty te dotyczą zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego, jak również materialnego. Przy czym sposób sformułowania zarzutów, jak również ich ogólnikowość czynią w istocie niemożliwą kontrolę ich zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej oraz wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków. W niniejszej sprawie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 121 § 2 oraz 64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późn.zm.). Jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, podstawę władczego działania organów egzekucyjnych stanowiła ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], znak: [...] o nakazie rozbiórki. Z zarzutów skargi kasacyjnej, jak również jej uzasadnienia wynika natomiast, iż skarżący w istocie nie godzi się z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórką przedmiotowego obiektu budowlanego z dnia [...], kwestionuje całe postępowanie z tym związane i tej tezie przyporządkowana jest treść i uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie sformułował zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 Kpa. Choć w skardze nie wyrażono tego wprost, należy domniemywać, iż tego rodzaju zarzut należy zakwalifikować jako zarzut naruszenia prawa procesowego. Wskazać w związku z tym należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004r. GSK73/04, M.Prawniczy.2004/14/632). Brak uzasadnienia powyższego zarzutu, nie wykazanie, iż z jego naruszeniem wiąże się również naruszenie przepisu postępowania sądowoadministracyjnego czyni ten zarzut nieskutecznym. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również nie mogły zostać uwzględnione. Skarżący nie wykazał bowiem na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 64a i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam dokonywać ustaleń co do intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Z uzasadnienia zarzutu wynikało, iż skarżący w istocie stawiając zarzut naruszenia tych przepisów starał się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd w zakresie obowiązywania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, która to decyzja jak wspomniano wyżej nie mogła być przedmiotem oceny Sądu I instancji. Za całkowicie nietrafione należało uznać również zarzuty naruszenia art. 48 i art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.). Przepisy te nie miały zastosowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, stąd też ich naruszenie przez sąd nie mogło mieć miejsca. Przywołanie powyższych przepisów w ramach zarzutu skargi kasacyjnej w powiązaniu z wnioskiem autora skargi kasacyjnej o uchylenie wszystkich dotychczas wydanych orzeczeń i wyroków w sprawie świadczą o nieznajomości przez sporządzającego skargę reguł postępowania sądowoadministracyjnego jak również postępowania kasacyjnego. Zarzuty te mogłyby dotyczyć decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę, która nie była przedmiotem postępowania i kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Sąd I instancji, dokonując kontroli postanowień tych organów nie mógł również wykraczać poza granice sprawy określone kontrolowanym rozstrzygnięciem i dokonywać oceny legalności, a tym bardziej celowości, nałożonego na skarżącego obowiązku oraz zasadności jego egzekucji. Przedstawionych wad skargi kasacyjnej nie mogło usunąć pismo procesowe skarżącego 6 grudnia 2007r., mimo podjętej w nim próby wskazania nowych podstaw kasacyjnych. Możliwość przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, o której mowa w art. 183 § 1 ppsa odnosi się bowiem jedynie do możliwości uzupełnienia argumentacji prawidłowo wskazanych wcześniej podstaw. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku