II OSK 955/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Krystyna Borkowska Sędziowie Jerzy Bujko Stanisław Nowakowski (spr) Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 218/05 w sprawie ze skargi T. i J. małż. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję wójta Gminy Jastków z dnia [...] października 2004 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz J. i T. K. kwotę 579,00 (pięćset siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 218/05 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Wójta Gminy Jastków w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Gminy Jastków Nr XXVIII/250/2002 z dnia 4 października 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jastków wniósł pełnomocnik – radca prawny skarżących T. i J. małż. K. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust 4 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegającej na przyjęciu, obowiązku poniesienia renty planistycznej spoczywający na zbywcach pod tytułem sprzedaży, skoro uprzednia darowizna na ich rzecz przeniosła także przysporzenie majątkowe implikowane zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.). Wskazując na ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną wnosi o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący w dniu 10 grudnia 2003 r. otrzymali na podstawie umowy darowizny od swego syna nieruchomość, która uchwałą Rady Gminy Jastków z dnia 4 października 2002 r. została objęta zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której zwiększyła się wartość tej nieruchomości. W dniu 11 grudnia 2003 r. skarżący sprzedali tę nieruchomość osobie trzeciej i to zdarzenie spowodowało, że decyzją Wójta Gminy Jastków utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie ustalono opłatę planistyczną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Wnoszący skargę kasacyjną radca prawny wywodzi, że w dacie uchwalenia zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właścicielem nieruchomości był syn skarżących M. K. W dacie dokonania darowizny obowiązywał natomiast przepis art. 36 ust. 4 powołanej ustawy w brzmieniu pierwotnym czyli : "ust. 4. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości." M. K. nie był zatem zobowiązany do uiszczenia renty planistycznej, bowiem nie sprzedał ale darował nieruchomość. Natomiast jego rodzice, czyli skarżący wprawdzie nieruchomość tę sprzedali, jednakże nie byli oni właścicielami tej nieruchomości w dacie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej kwestionuje się wyrażony w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pogląd, że renta planistyczna obciąża tego właściciela lub użytkownika wieczystego, który dokonuje sprzedaży nieruchomości i to niezależnie od tego czy był właścicielem tej nieruchomości w chwili zmiany planu miejscowego, czy dopiero w dacie jej sprzedaży. Istotne jest – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – że w czasie gdy skarżący byli właścicielami nieruchomości, to żadna zmiana planu miejscowego nie nastąpiła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona bowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 218/05 oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...] i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2004 r. Wójta Gminy Jastków zapadły z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalony stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. W 2002 r. uchwałą z dnia 4 października nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w wyniku tej zmiany nieruchomość stanowiąca własność M. K. syna skarżących zwiększyła swą wartość, ponieważ z terenu upraw rolnych stała się terenem pod mieszkalnictwo niskie. Określono, że wartość nieruchomości po zmianie planu zwiększyła się o ponad 300 % co po przeliczeniu stwierdzono, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed zmianą planu i po zmianie wynosi [...] zł, a wysokość należnej opłaty planistycznej wynosi kwota [...], (20% kwoty ... zł). Niesporne jest także, że M. K. darował przedmiotową nieruchomość dnia 10 grudnia 2003 r. swoim rodzicom T. i J. K. Z kolei ci sprzedali tę nieruchomość dnia 11 grudnia 2003 r. osobie trzeciej. Organy administracyjne - a oddalając skargę także sąd pierwszej instancji - przyjęły, że nie ma znaczenia to, kto w chwili zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był właścicielem nieruchomości, gdyż stanęły na stanowisku, że w wyniku nabycia przez stronę skarżącą przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy darowizny dokonanej po wejściu w życie uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zwiększającej wartość tej nieruchomości, strona ta weszła w sytuację prawną właściciela nieruchomości objętej planem w chwili jego wejścia w życie. Do nabycia nieruchomości w tym trybie mają zatem w pełni zastosowanie przepisy art. 36 ust. 4 cyt. ustawy. Uznano, że dopiero sprzedaż nieruchomości uruchamia mechanizm wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielem nieruchomości. Stąd też istotne jest, kto jest właścicielem nieruchomości w dacie jej sprzedaży, nie zaś w dacie wejścia w życie zmian planu miejscowego. Z trudnej do zrozumienia stylistyki wyroku można chyba przyjąć, że Sąd pierwszej instancji stoi na stanowisku, że sens art. 36 ust. 4 ustawy tkwi w tym, że obojętne jest, kto był właścicielem nieruchomości w dacie uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego, a istotne jest, by podmiot sprzedający nieruchomość zaspokoił roszczenie gminy wynikłe ze zwiększenia wartości sprzedawanej nieruchomości (jakie nastąpiło w wyniku zmiany planu), przy czym roszczenie to zrealizowane musi być w terminie prekluzyjnym. Sprzedający bowiem jest tym, który korzysta ze wzrostu wartości nieruchomości. W dacie dokonania sprzedaży nieruchomości przez skarżących w dniu 11 grudnia 2003 r. obowiązywał przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wówczas przepis ten stanowił jedynie o sprzedaży a nie o zbyciu, zatem darowizna nie wywoływała skutków (aczkolwiek orzecznictwo NSA także przez zbycie nie kwalifikuje darowizny, to jednak stanowisko to jest krytykowane w piśmiennictwie) w postaci naliczenia tzw. renty planistycznej. Z kolei przepis art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) miał zastosowanie w dacie uchwalenia zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza zmianą jaka wynika z ograniczenia w zmienionej ustawie kręgu osób li tylko do sprzedających oraz wyraźnym stwierdzeniem, że opłata ta jest dochodem własnym gminy, nie ma w przepisie obu tych ustaw różnic poza redakcyjnymi. Zatem należy analizie poddać cały art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym a nie tylko ust. 4. Już z ust. 1 art. 36 wynika, że dla realizacji hipotezy w nim zawartej muszą zaistnieć dwie przesłanki. Musi nastąpić uchwalenie lub zmiana planu miejscowego w wyniku którego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się nie możliwe, bądź w istotny sposób ograniczone, wówczas właściciel (użytkownik wieczysty) może żądać odszkodowania czy wykupienia. Nie ulega wątpliwości, że w ust. 1 chodzi wyłącznie o takiego właściciela (użytkownika wieczystego), który był właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Późniejsze nabycia własności nie miałoby żadnego znaczenia. W ramach wykładni jednego przepisu (artykułu) nie stosuje się różnych kryteriów wykładni. Skoro nie może być wątpliwości, że ust. 1 art. 1 zakłada tożsamość osoby właściciela zarówno w chwili uchwalenia lub zmiany planu jak i w dacie żądania odszkodowania, to nie ma podstaw by przyjmować, że taka zasada nie obowiązuje w art. 1 ust. 4 ustawy skoro językowo przepisy te się nie różnią. Trzeba nadto wskazać na inną treść art. 36 ust. 5 i 6 ustawy. W tych przepisach ustawodawca wyraźnie odnosi zwrot (odszkodowania z ust. 1 i opłaty z ust.4) w razie stwierdzenia nieważności uchwały do aktualnego właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego, a zatem dostrzega, że właściciel nieruchomości w czasie uchwalenia czy zmiany planu nie zawsze jest uprawniony do żądania zwrotu (czy zobowiązany do zwrotu) odszkodowania czy opłaty ale ten, kto jest aktualnym właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Opłata planistyczna należy się więc gminie, gdy majątek właściciela zwiększy się w następstwie uchwalenia lub zmiany planu (pierwsza przesłanka). Zbycie nieruchomości (w tym przypadku sprzedaż) uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty i stanowi zarazem drugą z koniecznych przesłanek do zastosowania tej instytucji. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r. II OSK 642/05 – nie publ.). W związku z uchyleniem także decyzji organu pierwszej instancji Wójt Gminy Jastków wobec braku podstawy materialnej do ustalenia opłaty z tytułu tzw. renty planistycznej wobec skarżących T. i J. K. postępowanie administracyjne umorzy. Skoro więc w sprawie sąd pierwszej instancji oraz organy administracyjne dopuściły się naruszenia prawa materialnego, w tym organy administracyjne w stopniu istotnym, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał sprawę uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], oraz decyzję z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Wójta Gminy Jastków (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i 193 P.p.s.a.). O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i 200 P.p.s.a.