II OSK 1009/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska Sędziowie Jerzy Bujko Stanisław Nowakowski (spr) Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 364/04 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] (znak: ...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie oddala skargę kasacyjną W sporządzonej i wniesionej skardze kasacyjnej przez adwokata pełnomocnika M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzuca się wyrokowi naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) przez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy z uwagi na pominięcie istotnych okoliczności określających cel i zamiar strony oraz jej interes prawny, a nadto naruszenie art. 7,8 i 9 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że organ administracji nie ustalił pełnego stanu faktycznego sprawy, wadliwie informował stronę o jej prawach, uchylił się od rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, z którą do niego występował skarżący M. H. Zarzuca się też naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez wadliwe ustalenia dotyczące nowych okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wniosku strony i art.145 § 1 pkt 4 przez pominięcie skutków niedopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, jak i art. 149 § 1 przez nieuwzględnienie skutków pozbawienia skarżącego statusu strony dla ustalenia przesłanek wznowienia postępowania. Poza naruszeniem przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie podstawowych obowiązków organu administracji wskazanych w art. 81 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym obowiązku nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego, oraz art. 59 i 55 tejże ustawy - przez niedostrzeżenie wadliwości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku - stanowiącej podstawę skargi skarżącego M. H. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przyznaje, że wszystkie żądania skarżącego sprowadzały się do usunięcia skutków wadliwie przeprowadzonych robót w zakresie wskazanym w opinii biegłego. W ocenie pełnomocnika, zarówno organy nadzoru budowlanego jak i sąd, same zdecydowały, żeby wniosek skarżącego M. H. potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie zezwolenia Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi na użytkowanie obiektu. Stąd w skardze kasacyjnej przedstawiono przebieg sprawy od początku. Wskazano w niej w jakim zakresie skarżący M. H. kwestionował rozstrzygnięcie o pozwolenie na użytkowanie obiektu, wadliwość wykonania i jak zwrócił się o opinię do rzeczoznawcy by udowodnić swoje zarzuty. W skardze kasacyjnej przyznaje się jednak, że skarżący M. H. skoro nie uzyskał decyzji go satysfakcjonującej, to zwrócił się z wnioskiem o wznowienie postępowania "(...)w sprawie oddania do użytkowania nieruchomości, przynajmniej w części dotyczącej jego mieszkania, opierając się na ekspertyzie rzeczoznawcy i przywołując wciąż zły stan techniczny mieszkania oraz odmowę Wspólnoty zajęcia się tą sprawą." Dla pełnego zrozumienia wywodu zawartego w skardze kasacyjnej, niezbędne jest przytoczenie in extenso fragmentu rozważań pełnomocnika. Pełnomocnik bowiem trafność swych zarzutów tak uzasadnia: "W dokonanych ustaleniach faktycznych WSA ograniczył się jedynie do oceny przesłanek wniosku o wznowienie postępowania, nie oceniając całości sprawy i ciągu zachowań strony oraz organu administracji, które poprzedziły złożenie wniosku. WSA nie ocenił także prawidłowości decyzji z [...] stycznia 2002r. będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, nie ocenił także obowiązków PINB i organu II instancji jako organów nadzorczo-kontrolnych poinformowanych przez stronę o nieprawidłowościach w zakresie prawa budowlanego w oparciu o opinię rzeczoznawcy, co prowadzi skarżącego do postawienia zarzutu nierozpoznania sprawy w pełnym zakresie i w granicach rzeczywistego zamiaru strony." Pełnomocnik skarżącego wywodzi, że stan faktyczny winien być znany organowi administracyjnemu w chwili wydania decyzji, a ekspertyza biegłego rzeczoznawcy jedynie stan ten potwierdzała. Ma to stanowić podstawę do przyjęcia, że w sprawie zachowany był termin z art. 148 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 134 P.p.s.a. wynika z tego, że wnoszący skargę kasacyjną nie ogranicza się do sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania ale próbuje wykazać, że tryb ten niekoniecznie został właściwie zastosowany. Tryb nadzwyczajny w postaci wznowienia postępowania administracyjnego ma jednak odmienną regulację i nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Sprawa ta wprawdzie została w sposób czytelny wyjaśniona w zaskarżonym wyroku jednakże skarga kasacyjna tego nie dostrzega. Stąd też granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) ograniczone są trybem postępowania wznowieniowego (art. 145 do 152 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy jest jasny i bezsporny. Nie może być wątpliwości, że pełnomocnik (matka) skarżącego M. H. domagała się wznowienia postępowania od ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie udzielenia Wspólnocie Mieszkaniowej na terenie, której skarżący zamieszkuje, pozwolenia na użytkowanie obiektu po samowolnie rozpoczętym remoncie. We wniosku skarżący wyraźnie stwierdził, że żąda wznowienia postępowania od ostatecznej decyzji. Także w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, (który stał się organem właściwym do rozpoznania sprawy z zakresu nadzoru budowlanego na podstawie art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), mocą której na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania, skarżący (przez swego pełnomocnika) wyraźnie podkreśla : "Działając jako pełnomocnik mego syna - M. H. - właściciela lokalu nr [...] przy ulicy [...], z którym wspólnie zamieszkuję w przedmiotowym lokalu, wystąpiłam do Urzędu Miasta Łodzi, Delegatury Łódź-Śródmieście Referatu Urbanistyki Administracji Architektoniczno-Budowlanej z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego po dokonanym tam remoncie." W skardze kasacyjnej twierdzi się natomiast co innego, co jednak nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przechodząc do wyjaśnienia podstaw prawnych trybu dotyczącego wznowienia postępowania, jak to słusznie i jasno wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, w pierwszym rzędzie bada się czy występujący z wnioskiem o wznowienie ma do tego legitymację, czy wniosek złożył w terminie (art. 148 § 1 k.p.a.) i czy podał przyczynę wznowieniową. Nadto bada się także czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej. Te wszystkie elementy wchodzą w zakres wstępnego badania, czyli ich brak jest etapem koniecznym do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. O ile zachodzi przynajmniej jedna z przyczyn uniemożliwiających wydanie postanowienia, to organ administracyjny ma obowiązek odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., co następuje przez wydanie decyzji. Natomiast wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2) stanowi dopiero podstawę do badania przyczyn (podstaw) wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 k.p.a. To krótkie przypomnienie zasad (które są także przedstawione w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji) jest po to, by podkreślić, że tylko w granicach takiej sprawy mogło i toczyło się postępowanie. Zarzut zatem naruszenia art. 134 P.p.s.a. jest oczywiście bezzasadny. Postępowanie nadzwyczajne w każdej procedurze (cywilnej, karnej i administracyjnej) toczy się przy zachowaniu wymogów formalnych, a następnie po ustaleniu wskazanych podstaw przystępuje się do oceny dotychczasowej decyzji czy innego rozstrzygnięcia. Zatem ani organ administracyjny, ani sąd nie mogły orzekać w sprawie dotyczącej materii wynikającej z decyzji ostatecznej i to tak długo, jak długo ostateczna decyzja znajduje się w obrocie prawnym albo nie wznowiono wobec niej postępowania. W takim samym stopniu bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, bowiem o ich naruszeniu można mówić dopiero po wznowieniu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotowa skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. jak i prawa materialnego, które nie było bo i nie mogło być w ogóle przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik skarżącego stawia także zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie odnosząc jednak tych zarzutów do wskazania jakich uchybień w tym zakresie dopuścił się sąd skoro – jak wiadomo – sąd nie stosuje przepisów k.p.a., lecz jedynie bada legalność zaskarżonych aktów, a w tym prawidłowość zastosowania i wykładnię przepisów procedury administracyjnej przez organ administracyjny. Stawiane sądowi zarzuty jakoby w ramach swych uprawnień i obowiązków kontrolnych nie kwestionował stanowiska, że doszło do naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania po terminie jest niezrozumiałe. Sąd bardzo starannie ten problem rozważał i wyjaśnił. Wskazuje na to obszerny wywód sądu pierwszej instancji jedynie na ten temat, w którym czytamy: "Podstawy do wznowienia postępowania nie można natomiast upatrywać w ekspertyzie sporządzonej przez inż. W. L. Została ona bowiem sporządzona w lipcu 2003 roku, a więc jako dowód nie istniała w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, a tylko "nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję" mogą być podstawą wznowieniową. Ponadto jest to dowód na okoliczność, która jak to wyżej wskazano, znana była skarżącemu co najmniej w dniu 23 maja 2003 roku, a więc na blisko 5 miesięcy przed złożeniem podania o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie." Ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a nadto przy niezachowaniu terminu z art. 148 § 1 w ogóle się nie bada czy zachodzą podstawy wznowieniowe, ponieważ nie wznowiono postępowania zgodnie z art. 149 § 2. Wnoszący skargę kasacyjną krytykuje ten wywód i przedstawia tak stan sprawy (na co już wyżej zwracano uwagę) jakoby od organu miało zależeć czy wyraźnemu w treści żądaniu wznowienia postępowania nadać inne znaczenie. Należy tu podnieść, że nie było żadnych przeszkód, by strona skarżąca żądała np stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o ile tylko zachodzą ku temu podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Nie są też zrozumiałe zarzuty naruszenia art.145 § 1 pkt 4 przez pominięcie skutków niedopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, jak i art. 149 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skutków pozbawienia skarżącego statusu strony dla ustalenia przesłanek wznowienia postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną dopiero w skardze kasacyjnej podnosi, że M. H. nie był stroną także w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 145 § 1 pkt. 4 k. p. a). Wniosek o wznowienie postępowania z dnia 14 października 2003 r. został złożony w organie administracyjnym dnia 15 października 2003 r., a już z samej jego treści wiadomo, że skarżący dokładnie znał sprawę i czekał jedynie na ekspertyzę. Nadto we wniosku tym w ogóle nie wskazano tej podstawy wznowieniowej, a zatem organ ani Sąd nie był uprawniony tym zagadnieniem się zajmować. Natomiast w sytuacji niedochowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie ma żadnego znaczenia czy istniała czy nie istniała jeszcze jakaś inna podstawa wznowieniowa aniżeli wymieniona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako oczywiście bezpodstawną oddalił.