II OSK 1692/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Ewa Dzbeńska /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 249/06 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. na rzecz S. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 249/06 w sprawie ze skargi S. K. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 123 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po rozpatrzeniu sprawy wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę pawilonu handlowego o wymiarach 7.20 x 4.15 na działce nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...], ustalił dla S. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 375 000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek pawilonu powstał w grudniu 2002 r., co potwierdzają zeznania skarżącej złożone na Komisariacie Policji w S., jak również umowa dzierżawy zawarta [...] lutego 2003 r. między S. K. a Urzędem Miejskim w S.. W związku z powyższym w postępowaniu zastosowano przepisy obowiązujące w grudniu 2002 r., czyli przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na skutek zażalenia S. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. W. postanowieniem z [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dwie różnej treści umowy dzierżawy zawarte przez te same strony w dniu [...] lutego 2003 r. Jedna z nich stanowiła, że wydzierżawiający oddaje grunt w dzierżawę pod ustawiony pawilon handlowy (i ta umowa zdaniem organu wiązała strony), zaś druga zawierała zwrot z przeznaczeniem na postawienie pawilonu handlowego. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wykazał bezspornie, że przedmiotowy budynek został posadowiony na terenie targowiska miejskiego pomiędzy [...] października 2002 r. a [...] lutego 2003 r. Od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. z [...] S. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji naruszającego art. 75 § 1 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie uzyskanym w sposób sprzeczny z prawem. W ocenie skarżącej niezgodne z prawem było pozyskanie jej wyjaśnień złożonych na Policji w S. od Sądu Rejonowego w W.. Skarżąca wskazała ponadto, że jej zdaniem organy błędnie zastosowały przepisy Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. zamiast ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy tego w jakim okresie powstał przedmiotowy pawilon handlowy i czy w związku z tym w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), czy też przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż [...] lutego 2003 r. pomiędzy skarżącą a Urzędem Miejskim S. Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. zawarte zostały dwie umowy dzierżawy. Obie umowy zostały zawarte na okres od [...] lutego 2003 r. do [...] grudnia 2004 r. Jedna z nich wskazuje, że wydzierżawiający oddaje w dzierżawę grunt stanowiący mienie gminne na terenie Targowiska Miejskiego w S. przy ul. [...] z przeznaczeniem na postawienie pawilonu handlowego o wymiarach 7,20 x 4,15, druga zaś, że wydzierżawiający oddaje w dzierżawę grunt pod ustawiony pawilon handlowy w wymiarach 7,20 x 4,15. Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez organ II instancji, że moc wiążącą miała umowa zawierająca zwrot pod ustawiony pawilon handlowy i uznanie na tej podstawie, że pawilon handlowy powstał w okresie od [...] października 2002 r. do [...] lutego 2003 r. należy traktować jako dowolne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżącą oraz Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. wiązała właśnie ta umowa. Organ powinien poczynić w tym zakresie dodatkowe ustalenia, w szczególności poprzez przesłuchanie skarżącej, zwłaszcza, że skarżąca utrzymuje, iż budynek został wzniesiony w 1994 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wskazane sprzeczności występujące w sprawie, dotyczące dwóch umów dzierżawy zawartych tego samego dnia, stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd orzekł o kosztach postępowania. Wskazał jednocześnie, że na zasądzone koszty składają się: 100 zł tytułem wpisu i 7 215 zł kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 i art. 15 kpa poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku zgromadzenia całokształtu materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; 2) przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu poprzez uznanie, że stawka minimalna za czynności pełnomocnika obliczana jest odpowiednio do wysokości ustalonej kwoty opłaty legalizacyjnej stanowiącej wartość przedmiotu sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że data wzniesienia pawilonu handlowego w okresie po 1 stycznia 1995 r. została bezspornie dowiedziona w toku postępowania organu nadzoru budowlanego I instancji. Tym samym w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ponadto podniesiono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutu dotyczącego pozyskania w sposób sprzeczny z prawem przez organ I instancji dowodu w postaci wyjaśnień złożonych przez skarżącą na Policji w S. w toku prowadzonego dochodzenia. W związku z tym bezzasadne jest stanowisko Sądu dotyczące konieczności przesłuchania skarżącej przez organ na okoliczność ustalenia daty wzniesienia przedmiotowego pawilonu handlowego. Ponadto taki zakres postępowania wyjaśniającego, do przeprowadzenia którego Sąd I instancji zobowiązał organ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie mieści się w granicach uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji. Takiej wadliwości postępowania organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając postępowanie we własnym zakresie, gdyż naruszyłby wynikającą z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. Odnosząc się do zasądzonych zaskarżonym wyrokiem kosztów zastępstwa procesowego, pełnomocnik organu wskazał, że opłaty legalizacyjne nie są należnościami pieniężnymi, bowiem zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku ich nie uiszczenia w terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o nakazie rozbiórki całego lub części obiektu budowlanego. Tym samym naliczenie opłaty legalizacyjnej nie stanowi o zaistnieniu obowiązku wniesienia należności pieniężnej, niewykonanie której, mogłoby skutkować podjęciem działań w trybie egzekucji administracyjnej celem jej ściągnięcia. W tej sytuacji w sprawie winna znaleźć zastosowanie stawka minimalna za czynności pełnomocnika określona w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( art. 183 § 1 u.p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami określonymi w art.174 p.p.s.a. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego względu Sąd nie rozważał kwestii zasadności wymierzonej opłaty legalizacyjnej według stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 lutego 2003r. ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 15 kpa stwierdzić należy, że zarzut ten jest chybiony. Sąd administracyjny, którego wyrok jest przedmiotem skargi kasacyjnej nie proceduje w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lecz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując zatem czynności w oparciu o przepisy tej ustawy Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów art . 15 i art. 77 kpa wskazanych w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 14 ust. 2 pkt. 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - poprzez uznanie, że stawka minimalna za czynności pełnomocnika obliczana jest odpowiednio do wysokości ustalonej kwoty opłaty legalizacyjnej stanowiącej wartość przedmiotu sprawy - stwierdzić należy, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera niezbędne regulacje dotyczące zasad uiszczania opłat sądowych. Wysokość zaś wpisów sądowych oraz szczegółowe zasady ich pobierania określono w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Przepis art. 231 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia ( art. 216 u.p.p.s.a). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kwestie wpisu od postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym reguluje przepis § 2 ust.1 pkt.1 cytowanego rozporządzenia ustanawiając wpis stały. Postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym dotyczą kwestii wynikających w toku postępowania ( art.123 kpa) nie zaś rozstrzygających sprawę co do istoty. Postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) kończy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 375.000 zł za dokonanie samowolnej budowy pawilonu handlowego. Postanowienie to rozstrzyga sprawę co do istoty nakłada bowiem na skarżącego określone zobowiązanie stanowiące należność pieniężną. Oznacza to, że wpis należny od skargi na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną jest wpisem stosunkowym , o którym mowa w przepisie § 1 pkt 4 rozporządzenia. Przy ustalaniu wysokości opłaty za czynności radców prawnych przed organami wymiaru sprawiedliwości ma znaczenie wysokość wpisu należnego od skargi. W rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349). w § 14 ust.2 pkt.1 określono stawki minimalne w postępowaniu przed sądami administracyjnymi pierwszej instancji wprowadzając dwa kryteria ustalenia ich wysokości. Kryterium podmiotowe i kryterium wartości przedmiotu sporu, które odsyła do § 6 pkt.7 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że stawka minimalna przy wartości przedmiotu sporu powyżej 200 000 zł wynosi 7 200 zł. Wskazana argumentacja prawna prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci § 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. jest chybiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w wyroku. Zasądzając zwrot kosztów postępowania w części na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę niezbyt trafne argumenty podniesione przez pełnomocnika S. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, co świadczy o niewielkim nakładzie pracy, a także o mało wnikliwej analizie przepisów prawa budowlanego według stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 lutego 2003r.