I SA/Wa 116/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech asesor WSA Joanna Skiba . Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. przy udziale prokurator Prokuratury Okręgowej w W. S. M. delegowanej do Prokuratury Apelacyjnej w W. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2002 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Prezydenta Miasta P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [..], po rozpatrzeniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] zmieniającej ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r., oraz stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzję wydano w oparciu o następujący stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1997 r. stwierdził na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) nabycie z mocy prawa przez Miasto P. nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] listopada 1997 r. Wiceprezydent P. w imieniu Zarządu Miasta P. wystąpił i oświadczył, że wyraża zgodę na uchylenie w trybie art. 155 kpa powyższej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] z uwagi na to, że decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. unieważniono orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] lipca 1968 r. na mocy którego Skarb Państwa nabył własność powyższej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. Wojewoda [...] zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] września 1997 r. w ten sposób, że odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto P. własności nieruchomości oznaczonej według ewidencji gruntów - obręb [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m², zaś w pozostałej części pozostawiając powyższą decyzję bez zmian, podnosząc, że w dacie ustawowej komunalizacji wymieniona nieruchomość nie stanowiła mienia państwowego. Decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. unieważniającą decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] lipca 1968 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Związek [...]. Wyrokiem z dnia 27 października 1998 r sygn. akt IV SA 2077/98 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę [...] Związku [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Pismem z dnia 6 września 2002 r. [...] Związek [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Z analogicznym wnioskiem z dnia [...] października 2002 r. wystąpił Zarząd Miasta P. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] września 1997 r. Powyższe decyzje Ministra Infrastruktury zostały zaskarżone przez [...] Związek [...] i Prezydenta Miasta P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnioskiem z dnia 16 marca 1999 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] Związek [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. zmieniającej w trybie art. 155 kpa ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa poprzez błędne przyjęcie, że w dniu wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia była prawomocna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r, oraz że jednoosobowa zgoda Wiceprezydenta Miasta P. nie spełnia przesłanki określonej w art. 155 kpa. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...]. jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru, wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podał że decyzje, którymi z mocy prawa skomunalizowano mienie na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a taką decyzją jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. nie mogą być zmieniane ani uchylane na podstawie art. 155 kpa. Decyzje komunalizujące mienie z mocy prawa – jako decyzje deklaratoryjne, nie tworzą żadnych praw ani obowiązków. Potwierdzają jedynie nabycie praw i przejście obowiązków ustawowych. Wzruszenie w powyższym trybie decyzji niewadliwych może jedynie dotyczyć tylko takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W konsekwencji powyższych ustaleń Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. rażąco narusza prawo, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. skomunalizować można jedynie mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy) własność ogólnonarodową. Komunalizacja nieruchomości, która nie stanowiła własności Skarbu Państwa stanowi rażące naruszenie prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.. Organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż decyzją z dnia [...] września 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia [...] lipca 1997 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej decyzją o komunalizacji. Organ nadzoru ocenił, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie została wzruszona, a więc decyzja o komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomości nie stanowiącej mienia Skarbu Państwa narusza w sposób rażący tenże przepis co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r., w części dotyczącej wskazanej w decyzji nieruchomości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z dnia 28 maja 2002 r. Zarząd Miasta P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia powyższej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując m.in., iż obecni użytkownicy nieruchomości wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1968 r, zatem rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji należy uznać za przedwczesne. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2002 r. stwierdzając, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są niezasadne. Organ w całości podtrzymał wcześniejsze stanowisko o niedopuszczalności komunalizacji z mocy prawa nieruchomości nie stanowiącej w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa. Odnosząc się zaś do argumentacji wnioskodawcy o przedwczesnym rozstrzygnięci sprawy organ nadzoru podał, iż z informacji uzyskanych z Ministerstwa Infrastruktury wprawdzie wynika, że na wniosek Miasta P. oraz [...] Związku [...] były prowadzone postępowania o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 1997 r. unieważniającą decyzję wywłaszczeniową, jednakże nie doprowadziły one do wzruszenia tychże decyzji. Z akt nie wynika również, by nastąpiło wstrzymanie wykonania wspomnianych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. wniósł Prezydent Miasta P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2002r, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. Prezydent Miasta P. zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji: naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i w związku z tym przyjęcie, że zaskarżona decyzja "nie jest przedwczesna", naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo spełnienia przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania. Skarżący podniósł, iż Miasto P. oraz użytkownik spornego gruntu – [...] Związek [...] zaskarżyli decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzającej nieważność wywłaszczenia. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W dniu 21 kwietnia 2006 r. zgłosiła swój udział w sprawie Prokuratura Apelacyjna w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem sprawy sądowo administracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Sąd podziela zarzuty skarżących, iż w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji były przedwczesne, a tym samym wydane zostały one z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik postępowania. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oceniał w trybie nadzoru legalność decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] wydanych w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Podstawowym zagadnieniem, będącym jednocześnie zagadnieniem wstępnym w sprawie, rzutującym na ocenę legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji we wskazanym trybie, jest ustalenie czy nieruchomości objęte decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. zmienioną w części decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 1997 r. stanowiły czy też nie w dacie wejścia w życie powołanej ustawy mienie Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia, zależy od prowadzonego na wniosek [...] Związku [...] oraz Prezydenta Miasta P. przez inny organ postępowania mającego na celu wzruszenie ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. unieważniającej decyzję wywłaszczeniową Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] lipca 1968 r. obejmującą sporną nieruchomość. Postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte przez Ministra Infrastruktury przed wszczęciem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i nie zostało ono do czasu wydania kwestionowanych decyzji prawomocnie zakończone. Obecnie, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 836/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] Związku [...] i Prezydenta m. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. Złożenie skargi kasacyjnej w tej sprawie zapowiedział na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. pełnomocnik [...] Związku [...]. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tak sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie, winien je zawieść do czasu prawomocnego zakończenia postępowania nadzorczego prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że wynik postępowania nadzorczego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zgodnie z prawem sprawy komunalizacji nieruchomości, zwłaszcza gdyby w ramach takiego postępowania stwierdzono nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Mając na uwadze fakt, iż decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji wywołują skutek ex tunc, Sąd zauważa, że w przypadku takiego rozstrzygnięcia w stosunku do nadzorczych decyzji wydanych w postępowaniu wywłaszczeniowym, całkowitej zmianie musiała by ulec ocena prawna decyzji komunalizacyjnych. W ocenie Sądu, nie uwzględnienie tych okoliczności przez Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji oznacza, że sprawa nie została należycie wyjaśniona a zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przesądzając o merytorycznej treści przyszłego rozstrzygnięcia orzekł jak w sentencji wyroku.