III SA/Po 398/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sąd. Szymon Widłak (spr.) Protokolant : st. sekr.sąd. Teresa Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków o d d a l a s k a r g ę /-/Sz. Widłak /-/M. Kwiecińska /-/M. Kosewska Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda orzekł nieważność § 24 ust. 3, § 29 ust. 1, § 33 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] w sprawie: regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - ze względu na istotne naruszenie prawa. W swej decyzji organ nadzoru stwierdził, iż ww. uchwałą tą Rada Miejska w N. uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określający prawa i obowiązki Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji oraz prawa i obowiązki odbiorców usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W § 24 ust. 3 zatwierdzonego uchwałą Regulaminu, Rada Miejska w N. postanowiła o obowiązku dokonania przez odbiorcę "zakupu i zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego, którego dobór uzgadnia się z Przedsiębiorstwem oraz do jego utrzymania i legalizacji". Zdaniem Wojewody powołany zapis § 24 Regulaminu narusza prawo z uwagi na sprzeczność z art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 07 czerwca 2001r. (Dz.U. 2001 nr. 72 poz. 747 ze zm.) o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który przewiduje obowiązek montażu dodatkowego wodomierza, instalowanego na koszt odbiorcy, wyłącznie w przypadku ustalania ilości wody zużytej bezpowrotnie. Z powyższego wynika zatem, że rada gminy nie jest uprawniona do nałożenia określonego wyżej obowiązku, gdyż oznacza to wykroczenie poza unormowanie zawarte w cytowanym przepisie. Organ nadzoru wyraził pogląd, iż również przepis art. 19 ust 1 ww. ustawy, nie uprawnia rady gminy do zobowiązywania odbiorców usług kanalizacyjnych, korzystających z własnych ujęć wody, do instalowania wodomierzy na tych ujęciach, w celu ustalania ilości odprowadzanych ścieków. Wojewoda zakwestionował także zawarte w Regulaminie w § 29 ust. 1 zasady rozliczeń w przypadku przekroczenia przez odbiorcę parametrów ścieków określonych w § 25. Ponieważ ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje tego rodzaju ciężarów nakładanych na odbiorców usług, zatem regulamin w tej części jest sprzeczny z obowiązującym prawem. Zdaniem Wojewody sprzeczny z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodą i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest także zapis § 33 Regulaminu. Z treści artykułu 19 ust.2 wynika bowiem, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Stosownie do art. 19 ust. 2 ww. ustawy zasady finansowania budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych nie mogą być zawarte w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, tym bardziej nakładające obowiązek ich finansowania na odbiorców usług. Niezależnie od tego organ nadzoru wskazał, że w § 29 regulaminu nie została zachowana numeracja poszczególnych zapisów, albowiem brak jest w nim ustępów od 2 do 5. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Rada Miejska w N. zarzuciła: naruszenie prawa procesowego, w postaci art. 10 §1 oraz art. 61 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na nie zawiadomieniu Rady Miejskiej o wszczęciu postępowania w sprawie i pozbawieniu możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu następujących przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późniejszymi zmianami); - art. 27 ust. 6, -art. 19 ust. 1 i ust. 2, -art. 15, a także artykułu 4 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Rada Miejska nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewody, że wodomierz o którym mowa w art. 23 ust. 3 Regulaminu jest "wodomierzem dodatkowym", o którym mowa w art. 27 ust. 6 ustawy. W uzasadnieniu skargi wywodziła, iż skoro artykuł 27 ust. 4 i ust. 5 ustawy stanowi, że "ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych", a w przypadku ich braku "...jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie...", to logiczną konsekwencją tego wydaje się być konieczność określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków sposobu, w jaki określać się będzie ilość odprowadzanych przez tegoż "odbiorcę" ścieków. W przeciwnym bowiem wypadku zdaniem skarżącej należałoby takiemu podmiotowi w ogóle odmówić zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków ze względu na brak technicznych możliwości świadczenia usług albo też uzależnić zawarcie takiej umowy od założenia przez takiego "odbiorcę" urządzenia o nazwie "przepływomierz", służącego do mierzenia objętości ścieków. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą równego traktowania wszystkich odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Strona skarżąca nie zgodziła się także z twierdzeniem, że zachodzi sprzeczność pomiędzy zakwestionowanym § 24 ust. 3 Regulaminu, a art. 19 ust. 1 ustawy. Przepis ten nie zawiera normy prawnej, co do której istniałby wątpliwości co do zgodności z uregulowaniem zawartym w zakwestionowanym § 24 ust. 3 uchwały, a z treści art. 19 ust. 2 tejże ustawy wynika, że katalog spraw, które winien był objąć swoimi regulacjami regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków może obejmować także innej sprawy, niż tylko wymienione w tymże przepisie. Rada Miejska zwróciła także uwagę na treść Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. 1994 r. Nr 124, poz. 607), gdzie w artykule 4 ust. 5 stwierdzono, iż w przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez władze państwowe, te społeczeństwa lokalne powinny w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych. Skoro ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której "odbiorca" nie zaopatruje się w wodę od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gdyż ma własne ujęcie wody, ale za to odprowadza swoje ścieki do należącej do takiego przedsiębiorstwa sieci kanalizacji sanitarnej, to zdaniem skarżącej - zgodnie z uchwaloną przez Radę Europy Kartą - społeczność lokalna, mocą uchwały swojej Rady Miejskiej, winna mieć prawo do wydania regulacji w takiej sprawie w sposób, w jaki to uczyniła w zakwestionowanym paragrafie 24 ustępie 3 uchwały. Skarżąca zwróciła także uwagę na fakt, iż celem zapisu § 29 ust. 1 uchwały jest umożliwienie "odbiorcy" zrzutu ścieków o parametrach wyższych, niż dopuszczalne, a dodatkowe opłaty wprowadza się po to, aby można było zwiększyć środki na redukcję przekroczonych parametrów na oczyszczalni i na konserwację sieci kanalizacyjnej, której zużycie przy wyższych parametrach ścieków postępuje znacznie szybciej. Brak takiego zapisu wiąże się z koniecznością zaprzestania odbioru ścieków o nieprawidłowych (przekroczonych) parametrach, a co za tym idzie z zamknięciem zakładu pracy, który te parametry przekracza. Nie jest zaś najczęściej możliwe w tego rodzaju przypadkach wybudowanie przez taki podmiot zakładowej podoczyszczalni ścieków. Przy tym w świetle przepisu art. 19 ust 2 ustawy (a także powołanego wyżej artykułu 4 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego) należałoby stwierdzić, że zamieszczenie takich regulacji w regulaminie jest dozwolone. Co do zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutu sprzeczności uregulowań zawartych w § 33 uchwały z treścią art. 19 ust. 2 ustawy, to rada Miejska w N. wyraziła pogląd, iż również ten zarzut jest błędny, albowiem nie obliguje odbiorców usług do budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, a jedynie pozwala przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu i odbiorcy wspólnie ustalić, iż wydane temu odbiorcy techniczne warunki przyłączenia do sieci zezwolą mu na wykonanie przyłącza pod warunkiem budowy konkretnego urządzenia, zwykle fragmentu sieci. Sytuacja taka miałaby umożliwić korzystanie z usług przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego podmiotom, których przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zgodnie z wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń ma nastąpić dopiero za kilka lat, lub w ogóle nie zostało w takim planie uwzględnione. Ponadto ustawa nie zabrania odbiorcom, jeżeli jest taka ich wola i zgodzi się na to przedsiębiorstwo, budowy z własnych środków urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się nadto do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art.10 KPA poprzez nie zawiadomienia Rady Miejskiej o wszczętym postępowaniu nadzorczym i nie umożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego organ argumentował, iż zarzut ten nie jest zasadny i nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie nadzorcze toczy się z urzędu, a wyrażenie stanowiska w kwestiach przekazanej uchwały jest ograniczone ze względu na fakt, iż wszystkie czynności gminy związane z podjęciem uchwały kończą się w zasadzie z chwilą jej uchwalenia. W tej sytuacji niezawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania nie jest okolicznością, która może mieć wpływ na wynik sprawy. Co do zarzutu naruszenia rozstrzygnięciem nadzorczym przepisów Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 roku Nr 124, poz. 607), organ nadzoru wyraził pogląd, iż akt ten stanowi zbiór zasad określających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego które winny być uwzględniane przez ustawodawcę przy stanowieniu prawa krajowego, dotyczącego powyższej materii. W żadnym natomiast wypadku zapisy EKST nie mogą stanowić podstawy do dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów obowiązującego prawa lub realizacji kompetencji i zadań, których jednostkom samorządu terytorialnego nie przyznano w drodze ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga na uwzględnienie nie zasługiwała. Zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków – w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych oraz zasady ochrony odbiorców usług określone są w Ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków dnia 07 czerwca 2001r. (Dz.U. 2001 nr. 72 poz. 747 ze zm.) oraz wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 1 tej ustawy Regulaminie opracowanym przez dostawcę usług oraz zatwierdzonym uchwałą przez radę gminy. Ustęp drugi cyt. artykułu określa w sposób ogólny treść regulaminu. Określać ma on zatem prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego działającego na terenie danej gminy oraz odbiorców jego usług. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż skoro regulamin ten sporządzany jest i uchwalany na podstawie delegacji zawartej w tym przepisie, nie może regulować określonej w nim materii w sposób sprzeczny z Ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie z art. 27 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków ilość wody dostarczanej do nieruchomości ustala się na podstawie wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku na podstawie umowy jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Przy tym należy zauważyć, iż w art. 15 ust. 1 i 3 Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków wskazane są podmioty zobowiązane do ponoszenia kosztów zakupu poszczególnych urządzeń pomiarowych. I tak przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane do pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego, natomiast koszty urządzenia pomiarowego obliczającego ilość ścieków obciążają odbiorcę usług. Ustawa zgodnie z treścią art. 27 ust. 6 nakłada poza tym jeszcze obowiązek pokrycia przez odbiorcę usług kosztów wodomierza dodatkowego w celu ustalenia ilości bezpowrotnie zużytej wody i uwzględnienia tego w rozliczeniach ilości odprowadzanych ścieków. Zatem ustawowa regulacja dotycząca ustalania ilości wody dostarczonej oraz odprowadzanych ścieków jak tez związanego z tym obowiązku ponoszenia kosztów niezbędnych do tego celu urządzeń jest wyczerpująca co pozbawia organ gminy możliwości regulowania powyższych zagadnień w sposób odrębny. W tej sytuacji, regulacja § 24 ust. 3 Regulaminu nakładająca na odbiorcę obowiązek zakupu i zainstalowania na własny koszt "wodomierza własnego" jest pozbawiona podstaw prawnych i w oczywisty sposób sprzeczna z przepisami ustawy. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej wyrażonym w skardze, iż ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której odbiorca usług pobiera wodę ze źródeł własnych i wprowadza ścieki do sieci kanalizacyjnej przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 4 w takim przypadku ilość odprowadzonych ścieków można obliczyć na podstawie stosownych urządzeń pomiarowych. Odstępstwo od rozwiązania ustawowego i odmienna regulacja zawarta w regulaminie w szczególności nakładająca przy tym na odbiorcę usług obowiązek montowania dodatkowego urządzenia i ponoszenia wyłącznie przez niego kosztów takiego rozwiązania musi być uznana za sprzeczną z Ustawą. Słusznie organ nadzoru zakwestionował także zgodność z ustawą § 29 ust. 1 Regulaminu, w którym to nałożono de facto na odbiorcę kary za przekroczenie przez niego określonych parametrów ścieków, albowiem obowiązujące przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodą i odprowadzaniu ścieków nie przewidują nakładania na odbiorców usług kar i dodatkowych, pozataryfowych opłat. Należy przy tym podnieść, iż zgodnie z art. 20 ust. 3 Ustawy ceny i stawki mogą być różne w taryfie na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków. Oczywistym celem tegoż przepisu jest ochrona odbiorców usług przed nieuzasadnionym poziomem cen. Zawarte zatem w regulaminie generalne uzależnienie stawek za odbiór ścieków jedynie od ich parametrów bez wskazania i zróżnicowania kosztów odbioru tychże ścieków także pozostaje w sprzeczności z Ustawą. Dokonując oceny z ustawą § 33 regulaminu należy zwrócić uwagę w szczególności na brzmienie art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodą i odprowadzaniu ścieków. W oparciu o ten przepis rada gminy może określić odbiorcy usług warunki oraz warunki techniczne przyłączenia do sieci. Brak jest jednak upoważnienia do obciążania przyszłego odbiorcy, nawet za jego zgodą, kosztami urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych w całości lub w części. Zasady partycypowania w kosztach budowy sieci wodno-kanalizacyjnej oraz przyłączy określa art. 15 ustawy i rada gminy nie ma możliwości uregulowania powyższych zagadnień w sposób sprzeczny z jej zapisami. Należy przy tym zauważyć, iż z art. 15 ust. 1 ustawy nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek zapewnienia budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W tym celu sporządza także zgodnie z treścią art. 21 Ustawy wieloletnie plany rozwoju sieci będącej w jego posiadaniu. Ust. 2 tego przepisu odbiorcę usług zobowiązuje jedynie do realizacji budowy przyłączy do sieci oraz pozostałych elementów i urządzeń bezpośrednio związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej. Zapis regulaminu w zaskarżonej formie jest oczywiście jednostronnie korzystny dla przedsiębiorstwa, które zwalniane może być przez to z nałożonego ustawą obowiązku zapewnienia realizacji rozwoju sieci. Słusznie zatem organ nadzoru dopatruje się w tym rozwiązaniu naruszenia ustawy poprzez obejście przepisów i uzależnianie przyłączenia odbiorców do sieci od wybudowania przez nich i na ich koszt określonych urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych. Sąd w ocenie Rozstrzygnięcia nadzorczego nie dopatrzył się naruszenia Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, iż akt ten jest zbiorem wytycznych przy uchwalaniu prawa określającego funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Sąd podziela pogląd Wojewody, iż nie wynika z nich prawo Rady Miejskiej w N. do dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów obowiązującego prawa lub realizacji kompetencji i zadań, których jednostkom samorządu terytorialnego nie przyznano w drodze ustawy. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 10 KPA przejawiającego się w uniemożliwieniu Radzie Miejskiej wypowiedzenia się w toku postępowania nadzorczego. Należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 145 §1 ust. 1 pkt. b Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści skargi, Rada Miejska w N. ową istotę naruszenia art. 10 KPA upatruje w możliwości przekonania organu nadzoru do słuszności uchwalonego regulaminu poprzez dodatkowe jego uzasadnienie. W ocenie sądu nie ulega jednak najmniejszej wątpliwości, iż zajęte w ocenianym rozstrzygnięciu nadzorczym przez Wojewodę stanowisko nie jest i nie może być wynikiem negocjacji czy uzgodnień dokonywanych z organem jednostki samorządu terytorialnego, a stanowi wyłącznie efekt oceny przedłożonej uchwały i jej zgodności z obowiązującym prawem. Dodatkowe uzasadnianie czy wykładnia podjętej przez Radę Miejską uchwały nie może być formą udowadniania słuszności zajętego w uchwale stanowiska, gdyż sama uchwała musi być sformułowana w sposób, który nie budzi żadnych wątpliwości co do jej treści i zgodności z prawem. Niezależnie od powyżej wyrażonej oceny należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę na okoliczność, iż zaskarżony Regulamin w § 29 nie zawiera ustępów od 2-5, co niewątpliwe wpływa na ogólną opinię Wojewody o naruszeniu techniki prawodawczej przy jego tworzeniu. W tym stanie rzeczy Sąd mając na względzie powyższe podzielił stanowisko Wojewody, albowiem tylko nieistotne naruszenie prawa nie pociąga za sobą konieczności wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W art. 91 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.) ustawodawca nałożył na organ nadzoru obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że do istotnych naruszeń przepisów skutkujących nieważność uchwały należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwały, podstawy prawnej podejmowania uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (m. in. wyrok NSA z 3 grudnia 1996 roku SA/Wr 946/96 nie publikowany, wyrok NSA z 11 lutego 1998 roku- II SA/ Wr 1459/97 OSS 1998/3/79.). W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż Uchwała Rady Miejskiej w N. [...] zatwierdzającej Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawierający unormowania sprzeczne z ustawą z dnia 07 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w sposób istotny narusza prawo, co skutkuje uznaniem, iż Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody z dnia 01 [...] nr. [...] było zgodne z prawem. /-/Sz. Widłak /-/M.Kwiecińska /-/M.Kosewska (Za nieobecnego Sędziego) /-/M. Kwiecińska