III SA/Wa 571/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. E. A. wnioskiem z 20 maja 2005r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w Z. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu oświadczyła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, ma syna i utrzymuje się z alimentów zasadzonych na jego rzecz oraz co miesięcznej pomocy matki w wysokości 300 zł. Sama jest bezrobotna bez prawa do zasiłku. Opłata za czynsz wynosi 339 zł, za gaz 17 zł, za energię elektryczną 100 zł. Zadłużenie wobec ZUS miała spłacić przez zaciągnięcie pożyczki na ojca, ale zmarł. ZUS decyzją z [...] września 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwaną dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu ww. składek za okres od września 2003r. do lutego 2005r w łącznej wysokości 10.496,53 zł. W uzasadnieniu organ wymienił dowody, które zebrał (wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej, akt notarialny, zaświadczenie z urzędu pracy, deklaracja PIT za 2003r. i 2004r., wyrok potwierdzający rozwód strony, zaświadczenie z urzędu skarbowego o nie zaleganiu w podatkach) oraz stwierdził, na ich podstawie, iż w sprawie nie jest spełniona żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie ma też powodów by umorzyć należności ze względu na szczególne okoliczności. Wyjaśniono, że sytuacja finansowa strony jest trudna, jednakże jej młody wiek nasuwa przypuszczenie, iż jej sytuacja w przyszłości może się na tyle poprawić, iż będzie w stanie spłacić zaległości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 11 października 2005r. strona wniosła o wstrzymanie naliczania odsetek do momentu aż znajdzie zatrudnienie. Wyjaśniła, iż nieskończona szkoła uniemożliwia jej znalezienie pracy. Nie płaciła składek, gdyż niskie dochody z działalności gospodarczej pozwalały tylko na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania, przyczyniły się też do splajtowania. Zapewniła, iż nie uchyla się od spłacenia należności, ale nie ma możliwości uregulowania składek. Prezes ZUS decyzją z [...] listopada 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż dokonał powtórnej analizy dowodów w sprawie, która doprowadziła do stwierdzenia, iż bark nowych okoliczności przemawiające za umorzeniem zadłużenia, więc stanowisko ZUS pozostaje aktualne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i o umorzenie zaległości. Po powtórzeniu argumentacji prezentowanej w postępowaniu administracyjny, o swej trudnej sytuacji finansowej i braku możliwości na spłatę zadłużenia w ZUS, podniosła, iż nie posiada żadnego majątku, oprócz mieszkania, w którym mieszka razem z synem. Pracuje dorywczo, sprzątając u ludzi, co pozwala jej na skromną egzystencję. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał również na nowe, dotychczas nie wskazywane w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie dowody - zaświadczenie ze spółdzielni mieszkaniowej, oświadczenie płatnika o uzyskiwanych dochodach, "udokumentowane miesięczne wydatki (rachunki: za gaz, energię elektryczną, ze spółdzielni mieszkaniowej oraz nowe okoliczności faktyczne -utrzymywanie się przez skarżącą z zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka w wysokości 213 zł. Wyjaśniono także, iż skarżąca posiada dodatkowo dochody z tytułu zasiłku rodzinnego Podniesiono, iż oprócz przesłanki całkowitej nieściągalności, w sprawie nie zachodzą, również i inne okoliczności uzasadniające umorzenie, określone w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., a konstrukcja art. 28 u.s.u.s. umożliwia organowi, a nie obliguje go do umorzenie należności z tytułu składek, pod warunkiem spełnienia przez stronę kryteriów do ich umorzenia, wymienionych w tych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa na wstępie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działań podejmowanych przez administrację publiczną, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") rozstrzygają też w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mogą zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest bowiem na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, które uzasadniały jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Organy administracyjne rozstrzygające kwestię umorzenia należności mają obowiązek, stosownie do art. 180 § 1 K.p.a., prowadzić postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach K.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prowadzonego przez Prezesa ZUS. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem, w świetle dyspozycji art. 83 ust. 4 u.s.u.s., odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Oznacza to, iż organ ten powinien przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą - podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też sporządzenie uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.) oraz dokonanie oceny dowodów przez podanie logicznych, jasnych i klarownych wniosków, które mieściłyby się w granicach swobodnej, a nie dowolnej, oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Jest to szczególnie istotne, gdy decyzje wydawane są w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się bowiem do zbadania, co wielokrotnie podnoszono w judykaturze, czy w sprawie nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w których unormowano kwestię warunków do umorzenia należności. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia wyżej przytoczonych przepisów K.p.a. Po pierwsze ze względu na to, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu własnej decyzji nie przedstawił stanu faktycznego sprawy oraz nie dostrzegł, mimo iż obligowała go do tego treść art. 138 K.p.a. i art. 15 K.p.a., identycznej wadliwości w decyzji organu pierwszej instancji. ZUS w swej decyzji ogólnie powołał się bowiem na dowody, które wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, ale nie na tym polega przedstawienie stanu faktycznego sprawy. Należy natomiast fakty przedstawić w porządku chronologicznym, zwracając szczególną uwagę na sytuację rodzinną (osoby pozostające z nią we wspólnym gospodarstwie domowym), finansową (osiągane dochody, ponoszone wydatki) i majątkową (posiadany nieruchomości, ruchomości) strony ubiegającej się o ulgę w spłacie należności z tytułu składek. Na organach ciąży bowiem obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla sprawy. Dopiero bowiem zebranie całokształtu materiału dowodowego umożliwia jego prawidłową ocenę. W innym razie wnioski wysnuwane przez organ mogą być nieprawidłowe, nie dają też podstaw Sądowi do dokonywania oceny ich legalności w sposób prawidłowy. Sąd stwierdza w tym miejscu, iż materiał dowodowy sprawy, który znajduje się, co prawda w aktach sprawy, a w szczególności informacje zawarte w opinii komisji ZUS (k. 12-13, k. 19-21, k.30 akt administracyjnych), nie stanowią uzasadnienia faktycznego decyzji, ani organu pierwszej, ani drugiej instancji. W sytuacji, gdy organy uznały te informacje za udowodnione powinny je zawrzeć w uzasadnieniach swych decyzji. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.), a nie domyślać się co było tego przyczyną, nawet w przypadku, gdy miał dostęp do akt w związku z prawidłowym zastosowaniem, przed organami, dyspozycji art. 10 K.p.a. W związku z tym w uzasadnieniu decyzji nie może zabraknąć, co już wcześniej wskazano, przedstawienia informacji o przeprowadzonej analizie sytuacji rodzinnej, materialnej i finansowej strony, jak również wniosków, do jakich te okoliczności doprowadziły organ. W zaskarżonej decyzji wskazanych elementów zabrakło. Prezes ZUS nie dostrzegł ponadto wadliwości tego typu w decyzji organu pierwszej instancji, choć miał taki obowiązek rozpoznając i rozstrzygając ponownie sprawę. W judykaturze (np. wyrok NSA z 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94) podkreśla się szczególną rolę uzasadnienia decyzji, jako jednego z istotnych czynników umocnienia praworządności w administracji jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowano się w toku załatwiania sprawy, daje stronie możliwość obrony interesów. Ważna jest więc także przywołanie i odniesienie się do wszystkich przepisów mających zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie tylko niektórych z nich (np. art. 28 u.s.u.s.). Z akt sprawy wynika, iż organ ponownie rozpoznający sprawę, podobnie jak organ pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ZUS wyeksponowanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i sprecyzowane w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 2003r. Zgodnie z delegacją zamieszczoną w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia warunki umarzania należności w drugiej z powyższych sytuacji, wskazując przesłanki warunkujące umorzenie. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. wynika, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu zawarte w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. sformułowanie "zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", nie zwalnia organów z poczynienia ustaleń w zakresie sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego strony - stosownie do zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Organ ma bowiem obowiązek zweryfikować stwierdzenia strony oraz poczynić ustalenia zmierzające do załatwienia sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.) W związku z tym organ administracji powinien, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wszczętego w wyniku złożenia przez ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek wniosku o umorzenie, oprócz zbadania czy wobec strony zachodzą przesłanki nieściągalności należności z tytułu składek (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.), sprawdzić również czy sytuacja wnioskodawcy nie pozwala na umorzenie należności ze względów określonych w § 3 rozporządzenia z 2003r. Dokonanie oceny na tej podstawie przyczyni się do wszechstronnego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a tym samym należytego wypełnienia treści art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz dyspozycji art. 80 K.p.a. Wyprowadzanie ocen przez organy administracji publicznej, a w szczególności przez Prezesa ZUS, na podstawie ustalonego w sposób nieprawidłowy stanu faktycznego sprawy (bez wskazania i wzięcia pod uwagę podstawowych informacji, które były niezbędne do ustalenia, w jakiej sytuacji rodzinnej znajduje się strona, jakie ma możliwości zarobkowania (w skardze wskazuje, iż dorywczo sprząta), stanu jej finansów i majątku) i to ocen zdawkowych, lakonicznych, zamykających się w stwierdzeniu, iż "nie zaistniały nowe okoliczności w sprawie", więc stanowisko ZUS pozostaje aktualne, przekracza granice swobodnej oceny dowodów. Sąd zwraca dodatkowo uwagę Prezesa ZUS, że nieprawidłowe jest również uzupełnianie zaskarżonej decyzji, o stan faktyczny i motywy oraz wcześniej nie wskazywaną podstawę prawną, dopiero w odpowiedzi na skargę. Wywody i okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu i w konsekwencji nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Takie poglądy były wielokrotnie prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z: 21 stycznia 1998r., sygn. akt I SA/Gd 209/96, LEX nr 33692; 25 maja 2001r., sygn. akt III SA 2024/00, Prz. Podat. 2002/4/63; 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00, LEX nr 84485). W ocenie Sądu wyjaśnienia Prezesa ZUS, zawarte w odpowiedzi na skargę, w zakresie uznaniowego charakteru decyzji wydawanych w zakresie umorzenia należności z tytułu składek ZUS, choć skądinąd ważne, nie mogą zastąpić prawidłowej oceny odnoszącej się do możliwości umorzenia składek na mocy art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia z 2003r., a w szczególności § 3 ostatniego z aktów, które powinny znaleźć się w zaskarżonej decyzji. Całość przedstawionej argumentacji doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przekonania, iż zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygnięcie z punktu drugiego sentencji ma swoje uzasadnienie w treści art. 152 P.p.s.a. W związku z tym, że skarżąca, zgodnie z wyjaśnieniem przedstawionym na rozprawie nie poniosła kosztów dojazdu do sądu, nie była też zobowiązana do ponoszenia kosztów sądowych na mocy art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a., nie zapadło rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów stronie.