I OSK 43/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) NSA Jerzy Krupiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. i C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1937/05 w sprawie ze skargi Z. C. i C. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uwłaszczenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1937/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. C. i C. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] ,nr [...] ,w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uwłaszczenia państwowej osoby prawnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...] lutego 1992r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), Wojewoda B. stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990r. przez Zakłady Chemiczne "[...]" w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B., składającego się z szeregu działek wymienionych w decyzji i zapisanych w KW [...], o łącznej pow. [...] ha oraz nieodpłatne nabycie własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia 24 stycznia 2005r. Z. C. i C. C. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] lutego 1992r. w zakresie objętym byłą działką nr [...] położoną w B. w obrębie [...]. Obecnie jest to działka nr [...] i część działki nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], , na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] lutego 1992r. dotyczącej uwłaszczenia Zakładów Chemicznych "[...]" w B. - w części dotyczącej dawnej działki nr [...] (obecnie dotyczy to działki nr [...] i części działki nr [...]), położonej w B. w obrębie [...]. Z. C. i C. C. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nie wzięto pod uwagę tego, iż organ wojewódzki powinien przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej uzyskać zgodę byłych właścicieli oraz wskazali na fakt wykorzystania nieruchomości na inny cel niż została wywłaszczona. Decyzją z dnia [...], nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], wskazując, że przedmiotowe działki były własnością Skarbu Państwa i istniało prawo zarządu na rzecz uwłaszczonego przedsiębiorstwa (decyzja Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] października 1989r., nr [...] o oddaniu w zarząd na rzecz Zakładów Chemicznych "[...]" w B. działek objętych KW [...], a zatem w ocenie organu spełnione były przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990r. Minister Infrastruktury podkreślił, że wnioski Z. C. i C. C. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości noszą datę odpowiednio 27 września 1999r. i 28 września 1999r., zatem do czasu wydania decyzji uwłaszczeniowej ([...] lutego 1992r.) roszczenia osób trzecich nie zostały zgłoszone, a sprawy o zwrot nieruchomości nie są prowadzone z urzędu, lecz jedynie na wniosek osób zainteresowanych. Podkreślono także, że organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie miał obowiązku ustalenia w tym postępowaniu, czy znajdujący się w zarządzie wnioskodawcy uwłaszczenia grunt, który uprzednio został wywłaszczony, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz byłego właściciela. Sprawy dotyczące ewentualnej zbędności terenu są bowiem rozpatrywane w postępowaniu o zwrot nieruchomości, a nie w postępowaniu uwłaszczeniowym. Minister Infrastruktury wskazał też, że sam fakt, iż wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, nie jest wystarczający by nie doszło do uwłaszczenia, ponieważ przepisy regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości obok zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stawiają jeszcze wymóg złożenia stosownego wniosku przez byłego właściciela lub jego spadkobierców. Na decyzję Ministra Infrastruktury, Z. C. i C. C. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody B. obarczona jest kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 47 ust. 4 oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127). W ocenie skarżących data dokonania przez nich określonych czynności procesowych nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, zamykające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ich zdaniem w postępowaniu tym, decydujące znaczenie mają tylko przesłanki nieważności odnoszące się wyłącznie do wadliwego stosowania prawa materialnego przy wydaniu decyzji. Skarżący wskazali, że z art. 47 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika bezwzględny i nieograniczony czasowo zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, przez co należy rozumieć, że w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podmiot wywłaszczający zobowiązany był przed dokonaniem zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości zwrócić się do skarżących z zapytaniem, czy są zainteresowani jej odzyskaniem. Dopiero wówczas, gdy skarżący nie wyraziliby woli odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, podmiot wywłaszczający mógłby przeznaczyć nieruchomość na inne cele. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1937/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. C. i C. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] ,nr [...] ,w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uwłaszczenia państwowej osoby prawnej. W ocenie Sądu Zakłady Chemiczne "[...]" w B. spełniały przesłanki do uwłaszczenia, wnioskodawca był państwową osobą prawną inną niż Skarb Państwa i legitymował się w dniu [...] grudnia 1990r. decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji toczącego się postępowania o przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, musi zostać złożony najpóźniej przed wydaniem decyzji w przedmiocie uwłaszczenia. W przypadku zgłoszenia takiego roszczenia organ prowadzący postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia powinien je zawiesić w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu zakończenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazano, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie uwłaszczeniowe zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody B. z dnia [...] lutego 1992r., natomiast wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez Z. C. w dniu 27 września 1999r., a przez C. C. w dniu 28 października 1999r. Sąd podkreślił, że organ orzekający w sprawie uwłaszczenia państwowej osoby prawnej nie ma obowiązku badać, czy pozostający w jej zarządzie grunt, który uprzednio został wywłaszczony, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobiercy. Organ ten jest jedynie zobowiązany w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, wziąć tę okoliczność pod uwagę w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie. W ocenie Sądu bezpodstawne są zarzuty skarżących odnośnie rażącego naruszenia przez Wojewodę B. przepisów art. 47 ust. 4 i 69 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż przepisy te dotyczą kwestii zwrotu nieruchomości oraz nie były one, bo nie mogły być, podstawą rozstrzygnięcia w sprawie o uwłaszczenie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne złożyli Z. C. i C. C., reprezentowani przez radcę prawnego M. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na zastosowaniu tego przepisu z pominięciem praw osób trzecich, o których mowa w tym przepisie. W ocenie skarżących, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że wykładnia i stosowanie powołanych przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powinno zapewniać realizację celów obu powołanych ustaw i równocześnie nie może doprowadzić do konsekwencji sprzecznych z którąkolwiek z tych ustaw. Podniesiono, że Sąd nie wziął także pod uwagę faktu, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy można orzec tylko wówczas, gdy Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, co oznaczało, że nie można orzec o zwrocie takiej nieruchomości, jeżeli została oddana w użytkowanie wieczyste, mimo iż zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu, o których mowa w art. 69 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie autora skargi kasacyjnej, norma prawna sformułowana w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, stanowi gwarancję prawną umożliwiającą byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności określonej w art. 21 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy przesłanki prawne, które uzasadniały wywłaszczenie nieruchomości, okazały się nieaktualne. W związku z tym były właściciel lub jego następca prawny upoważniony został do wystąpienia w każdym czasie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była sprawa prowadzona w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji, to jest w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej "uwłaszczenia" Zakładów Chemicznych "[...]" w B. Tak organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzili, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Strona skarżąca upatruje naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. przez to, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż zostały pominięte prawa osób trzecich, to jest skarżących w tej sprawie. Pogląd ten nie jest trafny. Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji "uwłaszczeniowej", wskazując, że został rażąco naruszony przepis art. 69 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., natomiast w myśl art. 2 ust. 1 zdanie 2 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, "uwłaszczenie" państwowych osób prawnych nie narusza praw osób trzecich, lecz tylko tych osób trzecich, które o swoje prawa wystąpiły zanim doszło do stwierdzenia "uwłaszczenia". Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Zakłady Chemiczne "[...]" w B. spełniały przesłanki do "uwłaszczenia". Wskazać bowiem należy, że nienaruszenie uprawnienia osób trzecich nie byłoby spełnione wówczas, gdyby do czasu wydania decyzji uwłaszczeniowej Z. C. i C. C. zgłosili roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która w części wchodziła w skład nieruchomości gruntowej podlegającej uwłaszczeniu. Stwierdzić zatem należy, że przywołany art. 69 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem nie był przedmiotem oceny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji. Wnioski Z. C. i C. C. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgłoszone w 1999 r., mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnej sprawie, która toczyć się będzie na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami, zatem zarzut ten nie jest trafny. Tylko bowiem w tym odrębnym postępowaniu o zwrot nieruchomości mogą być zawarte zarzuty co do niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Natomiast w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji "uwłaszczeniowej", jak i w postępowaniu "uwłaszczeniowym", nie mogą być badane przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości, a prawa osób trzecich mogą być oceniane tylko i wyłącznie na podstawie uprzednio zgłoszonych roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organy administracyjne w niniejszej sprawie nie naruszyły prawa, to jest art. 156 § 1 k.p.a., uznając, że nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji "uwłaszczeniowej". W rozpoznawanej sprawie postępowanie "uwłaszczeniowe" zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody B. z dnia [...] lutego 1992r., natomiast wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez Z. C. w dniu 27 września 1999r., a przez C. C. w dniu 28 października 1999r. Badając w postępowaniu nadzorczym zgodność decyzji "uwłaszczeniowej" z prawem organ nadzoru nie mógł dopatrzyć się naruszenia i to rażącego klauzuli "nie narusza praw osób trzecich". Postępowanie uwłaszczeniowe zostało bowiem zakończone przed zgłoszeniem wniosku o zwrot. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że organ administracji zbadał wszystkie przesłanki "uwłaszczenia", a więc, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, była oddana w zarząd Zakładów Chemicznych "[...]", a do chwili "uwłaszczenia" żadne prawa osób trzecich nie były zgłoszone, a więc decyzja ta nie spełniała przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Dodać należy, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może toczyć się wyłącznie na wniosek byłego właściciela, a w razie braku takiego wniosku nie można organowi prowadzącemu postępowanie "uwłaszczeniowe" zarzucić naruszenia prawa. Innymi słowy mówiąc, skoro roszczenia o zwrot nieruchomości nie zostały zgłoszone do czasu zakończenia postępowania "uwłaszczeniowego", to "uwłaszczenie" nie narusza praw osób trzecich. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.