II SA/Op 181/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 28 grudnia 2005 r., nr XXXII/223/2005 w przedmiocie zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Gminy Chrząstowice na rzecz J. G. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Chrząstowice uchwałą nr XXXV/191/2001 z dnia 29 maja 2001 r., postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny i Chrząstowice. W dniu 22 listopada 2002 r. Zarząd Gminy opublikował komunikat o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego opisany powyżej obszar do publicznego wglądu. Zainteresowanych powiadomił o prawie składania protestów i zarzutów. W dniu 16 stycznia 2003 r. J. G. złożył do Wójta Chrząstowic pismo określone przezeń jako protest przeciw przebiegowi planowanej obwodnicy. Zaproponował przesunięcie linii projektowanej obwodnicy na południe, do linii lasu, stwarzające korzystny "układ działki istniejącej." Po rozpatrzeniu powyższego pisma jako protestu do projektu planu, Rada Gminy Chrząstowice w dniu 30 czerwca 2003 r. podjęła uchwałę nr X/47/2003, o odrzuceniu protestu J. G., na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 23 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Rada powołała się na kompetencje wynikające z art. 2 i 4 w związku z art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, według których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalanie przeznaczenia terenu, a także ustalenie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne, należy do zadań własnych gminy. Rada podkreśliła konieczność spójności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1757/03, uwzględniając skargę wniesioną przez J. G., stwierdził nieważność powyższej uchwały, wskazując na uchybienia natury proceduralnej. W wyniku ponownego rozpatrzenia protestu, Rada Gminy Chrząstowice uchwałą nr XXXII/223/2005 z dnia 28 grudnia 2005 r. uwzględniła zarzut J. G., wniesiony w dniu 16 stycznia 2003 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny, polegający na sprzeciwie przeciwko projektowanemu przebiegowi obwodnicy. J. G. w dniu 20 lutego 2006 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą uchwałę. W uzasadnieniu skargi argumentował, że pomimo wskazania w niej, iż doszło do uwzględnienia jego zarzutu wniesionego do projektu planu to tak naprawdę w rzeczywistości nie doszło do jego uwzględnienia. Nie dąży się bowiem do zmiany jej lokalizacji a jedynie "przeprowadza się kreska w kreskę identyczny jej przebieg pod inną formą czyli określeniem pas rezerwy terenu." W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zmiany w planie polegały na zrezygnowaniu z obwodnicy na przebiegu drogi krajowej i pozostawieniu w jej miejscu terenu rolnego z zakazem zabudowy i informacją o celu zachowania tej rezerwy w terenie. Wyjaśniła, że plan dla spornego terenu na przebiegu planowanej obwodnicy nie ustala przeznaczenia i warunków zabudowy dla drogi, ma charakter wyłącznie informacyjny, wynikający z konieczności zachowania spójności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy. Podkreśliła, że zapis ten nie jest ustaleniami planu i nie umożliwia podjęcia działań inwestycyjnych oraz wydania pozwolenia na budowę, gdyż w celu wybudowania drogi konieczna będzie zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny. Takie same czynności należałoby przeprowadzić w celu dokonania nowej lokalizacji przebiegu drogi. Poza tym wskazała, iż pozostawienie zapisu w projekcie planu stanowi jedyne rozwiązanie kompromisowe, na które uzyskano uzgodnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Najpierw trzeba powiedzieć, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Przedmiotem skargi do Sądu jest uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 28 grudnia 2005 r., w której powołano jako podstawę prawną przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 – zwaną dalej o zagospodarowaniu przestrzennym) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pierwszy z powyższych przepisów jest normą kompetencyjną określającą ramy działania rady gminy, natomiast pozostałe precyzują właściwość rady gminy do rozstrzygania, w drodze uchwały, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu do planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do planów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia do publicznego wglądu, gdy postępowanie nie zostało zakończone do dnia 11 lipca 2003 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylającej ustawę z dnia 7 lipca 1997 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała w art. 24 instytucję zarzutu do planu, który to zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Określała również procedurę wnoszenia zarzutu (ust. 2) i rozpatrywania go przez radę gminy (ust. 3), przewidując także możliwość zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części do sądu administracyjnego przez wnoszącego zarzut w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4). Ustawa ta została uchylona z dniem 10 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie tej zrezygnowano z instytucji zarzutów do projektu planu, zachowując dotychczasową procedurę wyłącznie w odniesieniu do niektórych projektów planów, czyli tych, których postępowania nie zakończyły się przed dniem 11 lipca 2003 r. Z tego względu omawiane uregulowanie dotyczy również projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny. W takim też trybie podjęta została zaskarżona uchwała, wydana – na co wskazano w jej treści – w wyniku ponownego rozpatrzenia zarzutu J. G., wobec stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Opolu wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 r. nieważności podjętej poprzednio przez Radę Gminy Chrząstowice uchwały nr X/47/2003 z dnia 30 czerwca 2003 r., odrzucającej jego protest wniesiony do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny. Wnosząc zatem skargę, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, J. G. ponownie dąży do wdrożenia procedury weryfikacyjnej na drodze sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały Rady Gminy Chrząstowice. Przepisem dającym mu takie uprawnienie jest niewątpliwie powołany wyżej art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nadal ma zastosowanie, a to wobec brzmienia art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy jeszcze raz podkreślić, że rozpatrując zarzuty do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego rada gminy obowiązana jest ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego lecz także ustalić czy zarazem nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 192/00, OSNP 2002 r. nr 15, poz. 346). Skoro postępowanie, kwestionujące w formie zarzutu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmuje naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, to - w zależności od dokonanej przez radę gminy oceny rodzaju tego naruszenia - zarzut może być uwzględniony albo odrzucony. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Z tego względu uznanie słuszności zarzutu powinno skutkować jego uwzględnieniem w treści planu zagospodarowania przestrzennego poprzez propozycję zmiany bądź wyeliminowania kwestionowanych w zarzucie zapisów planu. Zważywszy na powyższe wywody wyrazić należy pogląd, że o tym, czy i w jakim zakresie wniesiony zarzut został uwzględniony, decyduje nie tylko treść sentencji uchwały, ale również ustalenia i wnioski dokonane w toku procedury zmierzającej do podjęcia tej uchwały, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Nie można bowiem nie dostrzec, że z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, iż o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne, wynika ustawowy obowiązek uzasadnienia wszystkich uchwał, czyli również uchwał uwzględniających zarzuty. Tylko bowiem z uzasadnienia uchwały, przedstawiającej motywy, jakimi kierowała się rada gminy, podejmując uchwałę określonej treści oraz wskazującej jakie działania zostaną podjęte w celu usunięcia dostrzeżonego naruszenia prawa, wnoszący zarzut będzie mógł dowiedzieć się, czy wniesiony zarzut został uwzględniony w całości, czy tylko w części bądź, czy nie został uwzględniony w ogóle. Powyższy pogląd jest zgodny z utrwalonym w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stanowiskiem stwierdzającym, że rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1638/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48261). Idąc dalej, zauważyć trzeba, że na mocy przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą w trybie art. 24 ust. 3 cyt. ustawy ograniczona została do uchwał o odrzuceniu zarzutu w całości lub części. Taki zapis jest logiczny, albowiem w sytuacji, gdy zarzut zostanie uwzględniony w całości, odpadają argumenty, które stanowiły podstawę kwestionowania ustaleń planu. Nie można natomiast wykluczyć sytuacji, gdy podjęta uchwała formalnie tylko stanowi o uwzględnieniu zarzutu, podczas gdy w rzeczywistości stanowisko zawarte w sentencji uchwały jest jedynie deklaracją, niczym nie popartą, zwłaszcza, nie znajdując potwierdzenia w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie, jak i w późniejszych działaniach. W takich przypadkach, gdy uchwała uwzględniająca zarzut w istocie odmawia przyznania zarzutowi słuszności, sądowa kontrola jej legalności nie może zostać wyłączona. Zdaniem Sądu, za taką właśnie uchwałę należy uznać uchwałę będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Chrząstowice Nr XXXII/223/2005 z dnia 28 grudnia 2005 r., aczkolwiek zawierająca zapis mówiący o uwzględnieniu wniesionego przez J. G. zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 stycznia 2003 r., nie posiada żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz argumentów podnoszonych przez skarżącego, nie sposób nie dostrzec, że uwzględniając zarzut pozostawiono w projekcie planu zapis o rezerwie pod obwodnicę tego samego co wcześniej terenu z niewielką modyfikacją. Skoro w projekcie planu część działek skarżącego nadal miałaby znajdować się w obszarze rezerwy terenu pod obwodnicę, zatem w istocie nie doszło do uwzględnienia zarzutu wniesionego przez skarżącego, polegającego na niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie obwodnicy przez jego własność. Poza tym, poprzestając na stwierdzeniu, że zarzut został w całości uwzględniony, rada gminy pominęła zupełnie fakt, iż argumentacją zarzutu, podawaną przez skarżącego w toku całego postępowania, była możliwość przesunięcia lokalizacji obwodnicy pod las lub na drugą stronę wioski. Pozostawienie zawartego w § 6 ust. 3 projektu planu dotychczasowego zapisu o rezerwie pod obwodnicę tego samego co wcześniej terenu, na którym są usytuowane działki będące własnością skarżącego, pozostaje w sprzeczności zarówno z intencją skarżącego, wynikającą z treści wniesionego zarzutu, jak i z zawartymi w zarzucie propozycjami. Oznacza to w istocie odrzucenie zarzutu, wobec czego zaskarżoną uchwałę o odmiennej treści należy w tej sytuacji uznać za naruszającą prawo. Jeśli Rada Gminy w Chrząstowicach nie miała możliwości rezygnacji z planów przebiegu obwodnicy w sposób, który nie naruszałby uprawnień właścicielskich skarżącego, powinna podjąć uchwałę o odrzuceniu zarzutu w części bądź całości i w uzasadnieniu tej uchwały wykazać, że nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Wyrok Sądu z dnia 25 listopada 2004 r. stanowił wyłącznie ocenę legalności zaskarżonej uchwały odrzucającej protest skarżącego wykazując, że skarżący ma uzasadniony interes prawny i faktyczny do wniesienia zarzutu do projektu planu. Stosownie do art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Rada Gminy Chrząstowice związana była wyrokiem Sądu, co – wobec treści tego wyroku, skutkującej wyeliminowaniem z obiegu prawnego uchwały Rady Gminy Chrząstowice z dnia 30 czerwca 2003 r. - oznaczało obowiązek ponownego rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego zarzutu i wydania w tym zakresie kolejnej uchwały. W ponownym postępowaniu organ gminy zobligowany był do zastosowania się do wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. W wyniku ponownego rozpatrzenia zarzutu mogło zatem dojść zarówno do odrzucenia zarzutu w całości, jak i w części, z należytym jednak uzasadnieniem. Mogło dojść także do uwzględnienia zarzutu w całości. W tym ostatnim przypadku, co wskazano już wcześniej, powinno to polegać na korekcie bądź wyeliminowaniu wszystkich, a nie tylko wybranych, zapisów kwestionowanych w zarzucie. Uwzględnienie zarzutu w całości nie mogło natomiast polegać na pozostawieniu części z nich w projekcie planu w niezmienionej wersji. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie o rezygnacji z planowanej obwodnicy oraz o kompromisowości przyjętego rozwiązania i informacyjnym charakterze pozostawionego w planie zapisu o rezerwie terenu na obwodnicę, a nadto wywody o wymogu zachowania spójności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Chrząstowice, jak również zapowiedź konieczności zmiany w przyszłości i studium i planu, nie mogą odnieść skutku. Nie dokonując merytorycznej oceny ich trafności, w świetle przytoczonego materiału dowodowego wskazać należy, że zostały podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, stąd nie mogły być obecnie przedmiotem oceny Sądu. Na marginesie tylko trzeba zauważyć, że uwzględnienie zarzutu nie może stanowić podstawy stwierdzenia, że w przyszłości plan zostanie zmieniony być może zgodnie z wnioskiem skarżącego, bez żadnej gwarancji, że tak się faktycznie stanie. Wykazane dotychczas naruszenia art. 1 ust. 2, art. 3 oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przesądziły o konieczności uwzględnienia skargi. Na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania Rady Gminy Chrząstowice wynikają wprost z rozważań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia zarzutu J. G. poprzez podjęcie stosownej uchwały.