II OSK 958/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/GD 876/02 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 876/02 oddalił skargę L. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm. ) nakazał L. N. rozbiórkę (samowolnie dobudowanego do domku letniskowego w 2000 r.) tarasu o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,98 x 4,10 m usytuowanego na działce nr [...] w B. L. N. wniosła odwołanie od tej decyzji domagając się jej zawieszenia do czasu wydania wyroku przez Sąd Rejonowy w K., w którym zamierza dochodzić swoich praw. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż istniejący od roku 1970 domek letniskowy usytuowany na działce nr [...] oraz części działki nr [...] w B. (objęty odrębnym postępowaniem administracyjnym toczącym się przed organem I instancji) został samowolnie rozbudowany w 2000 roku o taras drewniany o wymiarach 4,98x4,10m. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego budowę przedmiotowego tarasu można było rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie posiada. Organ wskazał, że w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zgodnie z art. 48 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę tego obiektu lub jego części. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 48 Prawa budowlanego nie daje możliwości zawieszenia wykonania nakazu rozbiórki. Nakaz rozbiórki należy wykonać niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji. Niewykonanie nałożonego obowiązku podlega egzekucji. Powyższą decyzję L. N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i nakazanie organom nadzoru budowlanego podjęcia działań mających na celu legalizację obiektów budowlanych, o których mowa w niniejszej sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, którego konsekwencją jest nieuwzględnienie treści art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 48-51 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Skarżąca wskazała, że kwestionowany taras stanowi część dobudowaną do obiektów budowlanych, których legalność wybudowania będzie przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd. W tej sytuacji legalność dobudowy tarasu winna być rozpatrywana po zakończeniu postępowania we wskazanej sprawie. Skarżąca podniosła także, iż żaden z organów nadzoru nie kwestionował prawidłowości realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego zgodnie ze sztuką budowlaną, jak i nie stwierdził, aby były one jakimkolwiek zagrożeniem dla otoczenia. Bezspornym jest również, że został posadowiony na gruncie rolnym jak i to, że nie jest on trwale związany z gruntem. Ponadto w ocenie skarżącej jedynie niemożliwość doprowadzenia do pełnej zgodności z przepisami prawa powinna wiązać się z nakazem dokonania rozbiórki całości lub części samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o przekwalifikowanie działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku , oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) stwierdził, że taras, o którym mowa w przedmiotowej sprawie został dobudowany do istniejącego domku letniskowego w 2000 r. Stanowi on więc część obiektu budowlanego – domku letniskowego. Zauważono ,że nie budzi również wątpliwości, że inwestor- L. N. nie ubiegała się o pozwolenie na budowę przedmiotowego tarasu. Zatem dla oceny prawnej zdarzenia zasadnicze znaczenie ma przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. W dacie orzekania przez organy administracji przepis ten przewidywał, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten w stosunku do obiektów budowlanych lub ich części wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia przewiduje bezwzględny obowiązek nakazania przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki. Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 28 prawa budowlanego z 1994r. roboty budowlane, przez które ustawodawca rozumie budowę, a także prace polegające na remoncie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Te zaś przepisy przewidują, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie niektórych robót budowlanych, w tym budowa, w zakresie wynikającym z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, a rozpoczęcie wykonywania części z wymienionych robót budowlanych, w tym budowy, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r,). Do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu (art. 30 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r.). Z powyższej regulacji wynika, iż rozpoczęcie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia stanowiło w dacie orzekania przez organy administracji zdarzenie prawne sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, a stwierdzenie tego zdarzenia przez organ nadzoru budowlanego rodziło obowiązek podjęcia środków przeciwdziałających samowoli. W świetle powyższego, w ocenie Sądu bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie można mówić o samowoli budowlanej. Ponadto wyjaśniono , że sposób związania obiektów z gruntem nie ma znaczenia dla oceny obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu wskazał , że od zbudowania przedmiotowego tarasu do daty wydania decyzji o rozbiórce nie upłynął okres 5 lat, przewidziany w art. 49 ust 1 Prawa budowlanego, uzależniający nakazanie rozbiórki od sprzeczności obiektu z treścią przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią planu zagospodarowania przestrzennego działka, na której jest usytuowany niniejszy taras, stanowi teren zabudowy zagrodowej, istniejącej do zachowania. Konkludując wyjaśniono , że nie mają znaczenia podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące wykonania tego tarasu w zgodzie ze sztuką budowlaną czy też wystąpienie z wnioskiem o przekwalifikowanie działki. Wolą ustawodawcy leżącą u podstaw unormowania art. 48 Prawa budowlanego było bowiem, by wszelkie przejawy samowoli budowlanej dokonane po wejściu w życie ustawy, to jest po dniu 1 stycznia 1995r., spotykały się z reakcją organów administracji w postaci nakazu rozbiórki. Podkreślono , że ocena legalności budowy tarasu jest niezależna od oceny legalności budowy samego domku letniskowego, mimo że taras ten stanowi część domku letniskowego. Stąd też rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku postępowania toczącego się w sprawie ze skargi strony na decyzję w przedmiocie rozbiórki domku letniskowego. L. N. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła: -naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – ( Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.), i przyjęcie, że ocenę legalności budowy tarasu należy oceniać niezależnie od oceny legalności budowy samego domku letniskowego, którego to domku ten taras stanowi część, -naruszenie prawa procesowego poprzez przyjęcie, pomimo treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., że do obiektów budowlanych, których budowa zakończyła się przed 1995 r., jak w przypadku domku letniskowego, którego przedmiotowy taras stanowi część składową, stosuje się przepisy dotychczasowe czyli Prawa budowlanego z 1974 r., i w konsekwencji orzekanie w oparciu o przepisy niewłaściwe, -naruszenie prawa procesowego polegające na obrazie art. 7 Konstytucji RP nakazującego w sposób obligatoryjny uwzględnić słuszny interes strony. Powołując się na powyższe naruszenia prawa skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania . W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że taras, o którym mowa w sprawie jest niewątpliwie częścią składową domku letniskowego wybudowanego w 1970 r. i wyremontowanego w 1992 r., co zdanie skarżącej, przemawia jednoznacznie za przyjęciem, że sprawa w/w tarasu powinna być rozpatrywana łącznie ze sprawą dotyczącą domku na podstawie prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym należy przyjąć, że wynik postępowania toczącego się w sprawie zasadności decyzji w sprawie rozbiórki domku letniskowego będzie miał istotny wpływa na ocenę legalności budowy tarasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji , jak też , że nie stanowi prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 niepublikowany ) . W sytuacji postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego . Skoro z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to w rozpoznawanej sprawie w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego pełnomocnik skarżącej nie wskazał jakiegokolwiek przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Natomiast podniesiono w tym zakresie zarzut polegający na obrazie art. 7 Konstytucji R.P. zdaniem skarżącej nakazujący w sposób obligatoryjny uwzględnić słuszny interes strony nie może być uznany za prawidłowo sformułowany. Przede wszystkim przepis art. 7 Konstytucji R.P. statuuje zasadę , że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa , a nie nakazuje jak wadliwie wskazano w skardze kasacyjnej uwzględniać słuszny interes strony Poza tym powołany przepis Konstytucji nie może być zaliczony do przepisów ustawy procesowej . Kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego przytoczony w skardze kasacyjnej odniesiono do treści przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. , który jako przepis intertemporalny we wskazanej ustawie zaliczany jest również do przepisów prawa materialnego . Jednakże przyjmując nawet , że skarżąca zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie tego przepisu jako prawa materialnego to wyjaśnić należy , iż z dyspozycji tej normy prawa wynika , że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów , których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub , przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne , bowiem do takich sytuacji mają zastosowanie przepisy dotychczasowe lecz przepis ten nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie . Przede wszystkim nie wskazano w skardze kasacyjnej przepisów prawa sądowoadministracyjnego pozwalających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podważenie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy a ten jest niesporny , że przedmiotowy taras skarżąca dobudowała do domku letniskowego w 2000 r. i uczyniła to samowolnie bez wymaganego pozwolenia zaś postępowanie w tej sprawie wszczęto także po 1 stycznia 1995 r. Tym samym brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane . Należało więc zastosować w tym postępowaniu przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm. ) który stanowi , że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (...). Zatem nakaz rozbiórki można skierować wobec obiektu budowlanego jako całości jak i jego części . Jak przyjmuje się jednolicie w judykaturze nakaz części obiektu można wydać tylko wówczas , gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości . Zauważyć należy , iż w sprawach o rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. , jak wynika z licznych orzeczeń badaniu podlega jedynie data wybudowania obiektu bez pozwolenia lub zgłoszenia .Ustalenie bowiem , że obiekt wybudowany został bez pozwolenia lub zgłoszenia , stwarza w istocie obowiązek wydania nakazu rozbiórki , bez potrzeby badania innych nawet istotnych okoliczności faktycznych sprawy ( np. zgodności zamierzenia z miejscowym planem , warunkami technicznymi , itp. ) . W przedmiotowej sprawie jak słusznie uznał Sąd I instancji ze względu na czas wykonania oraz orzekania przez organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowano przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nakazujący rozbiórkę części obiektu budowlanego tj. tarasu dobudowanego do domku letniskowego , który bez jakiegokolwiek uszczerbku dla reszty obiektu można wydzielić a w konsekwencji dokonać jego rozbiórki . Przepis art. 48 w brzmieniu zastosowanym w tej sprawie poddany został ocenie przez Trybunał Konstytucyjny , który wyrokiem z dnia 2 stycznia 1990 r. sygn. akt P.2/98 ( publikowany OTK 1999/1/2 uznał , że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 , poz. 414 ze zm. ) – jest zgodny z art. 2 , art. 21 ust1 , art32 ust. 1 i art. 64 ust.1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Istota samowoli budowlanej w rozumieniu tego przepisu polegała na budowie obiektu budowlanego lub jego części z pominięciem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia . Sam fakt budowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia lub zgłoszenia uzasadniał bezwzględne nakazanie rozbiórki . Nakaz rozbiórki w rozpoznawanej sprawie zasadnie odniesiono do samego tarasu stanowiącego przecież wydzieloną część domku letniskowego. Brak jest uzasadnionych przesłanek nakazujących łączyć niniejsze postępowanie z tym dotyczącym samego domku letniskowego zrealizowanego w 1970 r. a przebudowanego w 1992 r. Jest to odrębne postępowanie ,w którym będą miały zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Dlatego też uczyniony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego ( tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm. ) przez niewłaściwe zastosowanie jest nieusprawiedliwiony . Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku .