II SA/Kr 128/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skarg G.B. i L.B. oraz R.G. i Z.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...].10.2002 r., Burmistrz Miasta i Gminy S. działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane - obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 z późn. zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił H.G. pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną - przyłączem energii elektrycznej, wody, gazu ziemnego na nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. "1", "2". Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].11.2002 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane po rozpoznaniu wniosku H. G. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wjazdu na działkę z drogi powiatowej nr [...], zbiornika szambo wraz z odprowadzaniem ścieków oraz śmietnik co stanowi "uzupełnienie do pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego nr [...] z dnia [...]/10/2002 r." na nieruchomości położonej w S. a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. "1", "2". Decyzja ta była przedmiotem kontroli tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Kr 129/03. Odwołanie R. i Z.G. oraz G. i L.B. od decyzji nr [...] z dnia [...].10.2002 r., nie zostało uwzględnione i Wojewoda [...], decyzją z dnia 17.12.2002 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje podnosząc w uzasadnieniu, że realizowane obiekty są zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., gdyż działki na których ma być realizowana inwestycja znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, zagrodową oraz usługi z dopuszczeniem rzemiosła nieuciążliwego, zieleni urządzonej, infrastruktury technicznej i komunikacji. Teren ten oznaczony jest symbolem [...]. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a Inwestorka wykazała się w sposób wystarczający posiadaniem prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. Dokumentacja nie narusza warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisów techniczno-budowlanych, a projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niezgodnej z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wysokości budynku, należy wyjaśnić, że ww. decyzja dopuszczała wysokość budynku nie większą niż 9 m. Jak wynika z zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego, wysokość budynków nie przekracza 8 m. Wyjaśnić dodatkowo należy, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - (Dz.U. Nr 15 poz. 140 z 1999 r. jednolity tekst z późn. zm.) wysokość liczy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń technicznych i gospodarczych do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu, nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza zarówno wskazanej w decyzji WZiZT linii zabudowy jak i narzuconej tą decyzją odległości od krawędzi jezdni ul. B. i W. Zagadnienia związane ze zbiornikiem na ścieki czy śmietnikiem zostały rozstrzygnięte odrębną decyzją. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli G. i L.B. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili, że: 1/ projekt budowlany przewidywał powstanie obiektu składającego się z dwóch części A i B. połączonych przewiązką. Jego wysokość wynosiła 12,74 m, co jest niezgodne z ustaleniami decyzji wzizt. Nawet w przypadku uznania obiektu jako dwóch budynków ich wysokość wynosiła w projekcie odpowiednio 9,54 m i 10,04 m, co stanowi również naruszenie powyższych warunków. Tymczasem Urząd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu do decyzji, że w projekcie nie przekroczono wysokości 8 m przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego. 2/ po fakcie doręczenia zaskarżonej decyzji, skarżący zapoznali się z przedłożonym projektem rozpatrywanym w trakcie postępowania odwoławczego w Urzędzie Wojewódzkim. Podnoszą, że zostały naniesione poprawki po ich do niego wglądzie w trakcie postępowania w Urzędzie Gminy. Oba projekty wykazują rozbieżność. Nie zostali powiadomieni o jakichkolwiek zmianach naniesionych na projekt. Nie mieli zatem możności ustosunkowania się do jego ostatecznej wersji. Obecnie, po za poznaniu się z wersją poprawioną twierdzą w dalszym ciągu, że obiekt stanowi jeden budynek. Przewidziane są dwa fundamenty, ale połączone są one przewiązką i nie ma możliwości podziału obiektu na dwie części. Obiekt ten stanowi więc jedną całość, także pod względem konstrukcyjnym. Jego wysokość przekracza 9m, a zatem jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wydaną decyzją wzizt. 3/ zgodnie z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego projekt powinien obejmować całość inwestycji, tak, by w przyszłości obiekt mógł funkcjonować w sposób prawidłowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie z pozwolenia wyłączono kwestie dotyczące budowy szamba, śmietnika oraz dróg dojazdowych. W tej sytuacji obiekt pozbawiony tych elementów nie może funkcjonować samodzielnie. W szczególności istotna jest sprawa odprowadzania ścieków głównie ze względu na funkcjonowanie sąsiednich zabudowań. Inwestor nie może bowiem postępować samowolnie, ze szkodą dla sąsiednich nieruchomości i ochrony środowiska. 4/ projekt budowlany powinien spełniać warunki przewidziane decyzją wzizt, którymi określone podmioty, w tym inwestor, projektant oraz organ administracyjny, są związane. Decyzja wzzit przewidywała odprowadzanie ścieków do istniejącego zbiornika. Zbiornik taki na działce nie istnieje, nie wydano również odrębnej decyzji wzizt, nie prowadzono również żadnego postępowania w tej sprawie. Jest to niezgodne z art. 34 ust. 1 prawa budowlanego. Na tę samą decyzję w sprawie sygn. akt II SA/Kr 131/02 skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli R. i Z.G. Zarządzeniem z dnia 25.07.2006 r., Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi R. i Z.G. ze sprawą G. i L.B. (sygn. akt II SA/Kr 128/03) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarżący R. i Z.G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili, że: a/ projekt przewiduje powstanie obiektu składającego się z dwóch części A i B - połączonych przewiązką. Jego wysokość wynosiła 12,74 m, co jest niezgodne z ustaleniami decyzji wz i zt. Nawet w przypadku uznania obiektu jako dwóch budynków ich wysokość wynosiła w projekcie odpowiednio 9,54 m i 10,04 m, co stanowi również naruszenie powyższych warunków, b/ po fakcie doręczenia zaskarżonej decyzji, skarżący zapoznał się ponownie z przedłożonym projektem w Urzędzie Wojewódzkim i stwierdził, że zostały naniesione poprawki po jego wglądzie w trakcie postępowania w Urzędzie Gminy. Między oboma projektami istnieje rozbieżność o czym nie zostałem powiadomiony. c/ po zapoznaniu się z wersją poprawioną skarżący twierdzi, że obiekt stanowi jeden budynek. Przewidziane są dwa fundamenty, ale połączone są one przewiązką i nie ma możliwości podziału obiektu na dwie samodzielnie istniejące części. Również pod względem konstrukcyjnym nie ma możliwości wydzielenia samodzielnych części. Zatem należy uznać, że obiekt stanowi jeden budynek, którego wysokość przekracza 9 m (w projekcie, do którego miał wgląd w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia - 12,74 m). d/ projekt budowlany winien obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego tzn. obejmować wszystkie obiekty, urządzenia i instalacje składające się na podejmowane zamierzenie inwestycyjne tak, by stanowiły one funkcjonalną całość. W sprawie niniejszej, co wynika z treści decyzji oraz uzasadnienia te wymogi zachowane nie zostały albowiem z zakresu rozstrzygnięcia w decyzji niniejszej wyłączone zostało pozwolenie na wybudowanie zbiornika na ścieki wraz z przyłączami do niego, dróg dojazdowych do planowanej inwestycji i placów manewrowych oraz miejsc składowania śmieci i odpadów. Art. 33 ust. 1 Prawo budowlanego stwarza możliwość objęcia pozwoleniem na budowę tylko części planowanego zamierzenia inwestycyjnego, wprowadza jednakże w takiej sytuacji dodatkowe warunki, które muszą zostać zachowane, aby "rozdzielenie" inwestycji na więcej niż jedno pozwolenie na budowę było prawnie dopuszczalne. Warunki te muszą zostać spełnione kumulatywnie tj. wszystkie jednocześnie, e/ obiekt budowlany, jakim jest obiekt magazynowo - handlowy, wraz z zapleczem socjalnym i pomieszczeniami biurowymi i handlowymi, nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie bez tych elementów inwestycji, które zostały pominięte w pozwoleniu na budowę. O ile można wyobrazić sobie funkcjonowanie tego obiektu, bez zamierzonych na terenie działki placów manewrowych i utwardzonych dróg dojazdowych (bo odbędzie się to, po istniejących drogach gruntowych), o tyle absolutnie wykluczone jest funkcjonowanie w/w obiektu zgodnie z przeznaczeniem bez odprowadzenia ścieków i usuwania odpadków, zwłaszcza, że oprócz pomieszczeń magazynowych zawiera on także pomieszczenia socjalne i biurowe. Wynika to zarówno, z zasad racjonalnego doświadczenia życiowego - skoro tam doprowadzona została woda i inne media, to zapewne musi być także stamtąd "wyprowadzona" wraz z tym co będzie zawierać, nie pozostanie przecież na zawsze w budynku. Niemożliwość samodzielnego funkcjonowania obiektu, objętego takim jak niniejsze pozwoleniem na budowę wynika także z przepisów techniczno - budowlanych zawartych w Rozporządzeniu Ministra gospodarki przestrzennej i budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego § 122 stanowi wyraźnie "Instalacja kanalizacyjna budynku powinna umożliwiać odprowadzanie ścieków (...)". Bez przewidzianego w pozwoleniu podłączenia docelowego dokąd ścieki miałyby trafiać, taka instalacja nie umożliwia odprowadzenia ścieków (chyba, żeby założyć, iż powinny one "...swobodnie rozlewać się po działce inwestora i sąsiadów,,). Prawo budowlane celowo zabrania takiego "niefunkcjonalnego" dzielenia inwestycji, by nie doprowadzać do dziwnych sytuacji, gdy powstaje obiekt, który nie nadaje się do samodzielnej eksploatacji. f/ zaskarżona decyzja narusza art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis powyższy stanowi, iż przygotowany projekt budowlany winien spełniać warunki ustanowione w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż zarówno inwestor i projektant jak i organ wydający pozwolenie na budowę przy ocenie projektu i jego zatwierdzeniu są związani treścią decyzji o wzizt. Związanie to dotyczy zarówno ustalonego w decyzji o wzizt zakresu i przedmiotu planowanej inwestycji wraz z zagospodarowaniem terenu, jak i treści orzeczenia ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o wzizt dla niniejszej inwestycji postanawiała, iż odprowadzanie ścieków nastąpi do istniejącego na przedmiotowej działce zbiornika typu szambo. Tymczasem zbiornik taki na przedmiotowej działce dotąd nie istnieje, nie zostało także przeprowadzone postępowanie o wydanie wzizt dla wybudowania takiego zbiornika (chyba, że przeprowadzono je bez informowania o tym sąsiadów). Decyzja o wzizt. wydana dla przedmiotowej inwestycji nie przewidywała budowy dodatkowo utwardzonych dróg i placów manewrowych, zbiornika na ścieki typu szambo i śmietnika. Ponieważ każdy z tych obiektów, a co najmniej zbiornika na ścieki i utwardzone drogi dojazdowe wraz z placem manewrowym stanowią istotną zmianę sposobu zagospodarowania terenu, należałoby uzyskać dla tych obiektów decyzję o wzizt. Zachodzi więc pytanie czy wobec takiego stanu faktycznego i prawnego, w ogóle możliwe jest uzyskanie prawidłowego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego zasadne byłoby przekazanie sprawy z powrotem do organu I instancji tj. Burmistrza Miasta i Gminy S., który uzupełni swoje postępowanie w niniejszej sprawie w ten sposób, iż nakaże inwestorowi przedłożenie prawidłowej decyzji o wz i zt obejmującej także wspomniane wyżej obiekty lub przedłożenie osobnej decyzji wz i zt dla tych obiektów. g/ działki objęte terenem planowanej inwestycji, podlegają ochronie z tytułu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - są bowiem ujęte w ewidencji jako grunty rolne. Osoba zamierzająca wykorzystywać grunt na cele inne niż rolne winna uzyskać decyzję Starosty o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, co więcej, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzję taką winno się uzyskać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi w sprawie niniejszej zostały złożone przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skargi są uzasadnione bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Nie wszystkie ich zarzuty zasługują jednak na uwzględnienie. Nie trafny jest zarzut skarżących R. i Z.G., że działki objęte terenem planowanej inwestycji, podlegają ochronie z tytułu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - są bowiem ujęte w ewidencji jako grunty rolne. W aktach sprawy jest decyzja z dnia [...].10.2002 r. - wydana przez Starostę Powiatowego z dnia [...].10.2002 r. (znak: [...]) o wyłączeniu z produkcji rolnej dz. ewid. "1" i "2". Tak jak to już wywiedziono w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Kr 129/03 - w której wyrokiem z dnia 25.07.2006 r. uchylono decyzję obu organów dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wjazdu na działkę z drogi powiatowej nr [...], zbiornika szambo wraz z odprowadzaniem ścieków oraz śmietnik co w zamierzeniu organu I instancji miało stanowić "uzupełnienie do pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego nr [...] z dnia [...]/10/2002 r." - zgodnie z art. 33 ust. 1. Prawa Budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątkowo w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, dla całego zamierzenia budowlanego. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z taką sytuacją, że zostaje zatwierdzony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną - przyłączem energii elektrycznej, wody, gazu ziemnego - bez rozstrzygnięcia takich kwestii jak wjazd na działkę, odprowadzanie ścieków i lokalizacja śmietników. Zatwierdzono więc projekt i udzielono pozwolenia na budowę obiektu, który nie będzie mógł funkcjonować. Skarżący w toku postępowania podnosili, szereg zarzutów przeciwko projektowi - oba organy dość ogólnikowo potraktowały te zarzuty, mimo, że art. 107 § 3 kpa wyraźnie stanowi co musi zawierać uzasadnienie. Dla przykładu organ II instancji, stwierdza, że jak wynika z zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego, wysokość budynków nie przekracza 8 m. Tymczasem z akt sprawy (a zgodnie z art. 133 §1 p.o.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy) wynika, że właśnie w projekcie - co do wysokości obiektów - poczyniono odręczne poprawki bez żadnej autoryzacji. Na przekroju [...] bez autoryzacji zmieniono wysokości 345 na 291; 364 na 310 i podobnie na dalszych rysunkach. Znowu z przekroju [...], wynika wysokość 595 + 508 = 1103, gdy wg wzizt nie może przekroczyć 9 m. (teczka nr 7). Nigdzie organ II instancji nie wyjaśnił skąd wziął twierdzenie, że wysokość budynków nie przekracza 8 m. Wielokrotnie Sąd zwracał uwagę organom na konieczność prawidłowej dokumentacji projektów budowlanych jak i ich opisów w rozstrzygnięciach decyzji. Nie wystarczy odnieść się tylko do przepisów prawa (tak jak to uczyniono w sprawie niniejszej, gdzie co do kwestii wysokości obiektu odwołano się do § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. Nr 15 poz. 140 z 1999r., które zresztą już nie obowiązywało bowiem z dniem 16.12.2002 r., uchylone zostało przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – (Dz.U.nr.75 poz.690) a konieczne jest odniesienie prawa do konkretnego projektu (wywód w tej kwestii musi być zawarty w uzasadnieniu decyzji). Ponownie rozpoznając sprawę będą organy miały na uwadze wyżej zaakcentowane problemy, jak również uwagi wynikające z uzasadnienia wyroku tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Kr 129/03 z dnia 25.07.2006 r. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 oraz 152 i p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.