II OSK 1922/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Parku Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 776/06 w sprawie ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Parku Narodowego kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 776/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Parku Narodowego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Wojewoda M. decyzją z dnia [...], znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w ramach siedliska rolniczego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości I. –D. gm. C.. Pozwolenie to wydano na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...], załączając do akt wypis z planu, z którego wynika, że teren, na którym ma powstać inwestycja jest oznaczony w planie symbolem "R", tj. grunty rolne, na którym jest dopuszczona zabudowa zagrodowa. Podstawą decyzji Wojewody była ocena, iż wnioskodawca – [...] Park Narodowy (dalej zwany [...]PN) nie posiadał przymiotu strony w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, nie może zatem wnioskować o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania [...]PN, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody, podtrzymując też jego stanowisko i argumentację. W szczególności oba organy stanęły na stanowisku, że stroną w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, a przez to stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, może być tylko podmiot odpowiadający warunkom określonym w art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tymczasem [...]PN nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego, ponieważ obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji nie wykraczał poza obręb działek inwestora i nie wpływał na sposób zagospodarowania gruntów [...]PN. [...]PN złożył skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem, jego zdaniem, na terenach objętych pozwoleniem na budowę obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, a teren ten w planach zagospodarowania oznaczony jest symbolem "Ls", jako las. Zdaniem [...]PN Wojewoda pominął milczeniem okoliczność, że obszar inwestycji, objęty pozwoleniem na budowę, graniczy z każdej ze stron bezpośrednio z gruntami Skarbu Państwa będącymi w trwałym zarządzie [...]PN i stanowiącymi las objęty ochroną ścisłą i czynną, a także z gruntami prywatnymi objętymi ochroną krajobrazową w granicach [...]PN. Powołując się na swoje kompetencje przewidziane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, [...]PN podjął działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja przesądza jedynie o braku legitymacji strony do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie o tym, czy pozwolenie na budowę odpowiada, czy też nie odpowiada prawu. Tym samym pozwolenie budowlane będące przedmiotem wniosku [...]PN o stwierdzenie nieważności tej decyzji będzie przedmiotem merytorycznego badania, tyle że w innym postępowaniu, w którym [...]PN może być wprawdzie informowany o jego przebiegu, lecz nie jako strona posiadająca określone uprawnienia procesowe. Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek [...]PN organy administracji oparły się na przepisie art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) określającym, kto jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego. Przepis ten wprowadzony nowelą Prawa budowlanego w 2003 r. razem z innymi przepisami tej ustawy, a także przepisami równolegle wchodzącej w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zasadniczo zmienia uprawnienia podmiotów, których dotyczą procesy inwestycyjne. Art. 28 k.p.a. (mający w sprawach budowlanych zastosowanie przed zmianą prawa) ustala bowiem generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obecnie kształtujący pozycję stron, ustanawia wyjątek od tej ogólnej zasady, stanowiąc, iż "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Mówiące o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jednie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. W relacji do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc przepisem szczególnym i przez to nie przewidującym możliwości (zawartej w art. 28 k.p.a.) zgłoszenia żądania "czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Takie zaś żądnie z powołaniem się na swoje uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów ustawy o ochronie przyrody złożył [...]PN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że obowiązująca obecnie ustawa z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) zawiera samoistne regulacje związane z działalnością parków narodowych. W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się m.in. budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 1). Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie mają jednak charakteru bezwzględnego, gdyż "nie dotyczą (...) wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego" (ust. 2 pkt 5). Samo więc ogólne powołanie się na przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie zakazów wznoszenia zabudowy, nie mogło skutkować wykazaniem okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tego samego powodu przywołanie w skardze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego, zmieniające rozporządzenie z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego, wśród licznych zakazów wymienionych w § 5 nie wymienia zakazu zabudowy na obszarze Parku. Samo więc powołanie wymienionych wyżej przepisów nie daje podstawy do uznania, że [...]PN wywiódł swój interes prawny do zainicjowania postępowania nadzorczego. Jednak przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ograniczając możliwość kwestionowania pozwolenia budowlanego, nie daje uprawnienia do udziału w postępowaniu innym podmiotom, pomimo, iż przepisy prawa nakładają na te podmioty obowiązki, np. w zakresie ochrony przyrody. Oceniając kontrolowaną decyzję Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wprawdzie organy uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. wymagającemu wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej, a także zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, to jednak, uchybienia te nie mogą jednak jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Od powyższego wyroku [...]PN złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten wymaga od uprawnionego proceduralnie podmiotu wykazania takiego przepisu prawa, z którego wywodzi swój interes prawny, tj. konkretnego przepisu prawa materialnego, którego uchybienie przez inwestora narusza uprawnienia strony. W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że organy wbrew powyższym obowiązkom nie ustaliły, jaki wpływ może wywrzeć sporna inwestycja na działki będące w zarządzie [...] Parku Narodowego bezpośrednio sąsiadujące z inwestycją – w aspekcie ewentualnego hałasu, zanieczyszczenia środowiska, zacienienia upraw leśnych Parku, ewentualnego sposobu przeprowadzenia dróg dojazdowych przez grunty leśnie itp. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom jest pozbawiona konstytuujących ją elementów. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd. W uzasadnieniu tym należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten wymaga od uprawnionego proceduralnie podmiotu wskazania takiego przepisu prawa, z którego wywodzi swój interes prawny, tj. konkretnego przepisu prawa materialnego, którego uchybienie przez inwestora narusza uprawnienia strony. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że przywołany wyżej przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem nadrzędnym, stanowiącym lex specialis w stosunku do ogólnej normy prawnej wyrażonej w art. 28 k.p.a. stanowiącej, iż stroną w postępowaniu jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 28 k.p.a. wykazanie interesu prawnego lub obowiązku zawsze wiąże się z koniecznością powołania się na określoną normę prawa materialnego, z której uprawniony wywodzi swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym mieć na uwadze to, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża katalog stron postępowania. Ogranicza go jedynie do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego nie rozstrzyga w sposób jednoznaczny, co należy rozumieć pod pojęciem "obszar oddziaływania obiektu" mówiąc, iż jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego (a więc także i w bezpośrednim jego sąsiedztwie), na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nie kwestionując w tym względzie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż pozycję strony postępowania, w sprawie pozwolenia na budowę, wyznaczać będzie konkretny przepis prawa materialnego wskazany przez uprawnionego (np. w niniejszej sprawie ponownego rozważenia wymaga przepis art. 15 ust.1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), należy jednakże podkreślić, że nie jest prawidłowa ocena tego zagadnienia w oderwaniu od takich kryteriów jak np. miejsce położenia nieruchomości uprawnionego w stosunku do miejsca lokalizacji spornej inwestycji, a także wykazania, iż nieruchomość uprawnionego znajduje się (lub nie) w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ to te czynniki warunkują uzyskanie statusu strony postępowania. Inaczej mówiąc podmiot, który wywodzi swoje prawa z normy prawnej zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinien wylegitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, którą dysponuje, wskazać, iż znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji oraz zgodnie ze swoim subiektywnym przekonaniem wykazać, iż dana inwestycja może wywierać wpływ na jego nieruchomość. Wypełnienie tych przesłanek wydaje się być wystarczające do wykazania interesu prawnego, o którym mowa w w/w art. 28 2 Prawa budowlanego. Tak więc posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest tym samym związane z naruszeniem jego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił [...] Parkowi Narodowemu atrybutu strony i powołując się w uzasadnieniu wyroku na funkcje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego podał, że [...] Park Narodowy winien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, z którego wywiódł swój interes prawny co do zainicjowania postępowania nadzorczego. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle wyżej zaprezentowanych wywodów, nie jest trafne. Materiał dokumentacyjny zgromadzony w sprawie pozwala przyjąć, że nieruchomość, na której prowadzona jest inwestycja w postaci budowy domu jednorodzinnego w ramach siedliska rolniczego, prawdopodobnie położona jest na obszarze [...] Parku Narodowego (mapa sytuacyjna pokazuje, że tereny [...]PN otaczają ten grunt z trzech stron). Jeżeli zaś faktycznie przedmiotowy grunt leży w obszarze [...] Parku Narodowego lub otaczają go tereny Parku z trzech stron to w zasadzie, już sam ten fakt w świetle przytoczonego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz poczynionych w tym względzie uwag, powoduje konieczność precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, a tym samym stwarza możliwość rozważenia przyznania [...]PN statusu strony postępowania. Istotnym, dla poruszanych tutaj kwestii (statusu strony), wydaje się być również ustalenie jaki w zasadzie charakter ma przedmiotowa nieruchomość tj. budowlany czy leśny, a mianowicie czy oznaczona jest – jak twierdzą organy administracji - symbolem "R" (grunty rolne) czy też - jak twierdzi [...]PN - symbolem "RL" (grunty leśne). Ponadto rozważenia wymaga to czy i jaki wpływ ma przedmiotowa inwestycja na grunty będące w zarządzie [...]PN. W sytuacji bowiem, gdy w aktach sprawy znajdowały się pisma, z których wynikało, iż [...]PN wywodzi swój indywidualny interes prawny w danej sprawie ze względu na to, iż jego nieruchomości graniczą ze sporną inwestycją (czy też sporna inwestycja położona jest na obszarze [...]PN), to nie mógł ani organ administracji ani Sąd uchylić się od oceny wiarygodności tego dowodu, a co za tym idzie, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo ustosunkował się do tych zagadnień. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie rozważając dokładnie kwestii położenia terenów skarżącego [...]PN względem nieruchomości M. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł w istocie ocenić, czy działki wnoszącego skargę kasacyjną znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położone są poza jego zasięgiem i tym samym definitywnie przyjąć czy [...]PN przysługuje (bądź też nie) status strony postępowania. Powyższe uwagi prowadzą w konkluzji do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę niedostatecznie wyjaśnił wskazane wyżej kwestie w związku z czym naruszył przepisy postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Należy również zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny badając kontrolowaną decyzję stanął na stanowisku, że chociaż organy administracji uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. wymagającemu wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej, a także zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, to jednak, uchybienia te nie mogą jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ppsa doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie ustosunkował się szczegółowo do tych zagadnień przedstawiając swoje wywody zbyt ogólnikowo. Naruszenie przez organy administracji publicznej zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 kpa oraz przepisów art. 77 i art. 107 § 3 kpa, co zarzuca skarżący, mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.