II OSK 1990/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 270/03 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 450 ( czterysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], zn. [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i związanych z tym urządzeń techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], stwierdzając, iż organ I instancji wykazał, że wnioskowane przez Miejski Zarząd Budynków zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Zamierzenie to dotyczy bowiem budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie, którego podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami z zakresu podstawowego – zielenią osiedlową. W świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji nie miał podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy o zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. podniosła, że realizacja inwestycji spowoduje utrudnienia komunikacyjne i zagęszczenie ruchu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 41 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zdaniem Sądu dołączony do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu załącznik nie odpowiada wymogom, o jakich mowa w pkt 1 ust. 2 art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika z niego, aby został przedstawiony na kopii mapy zasadniczej (bądź mapy ewidencyjnej). We wniosku nie określono zapotrzebowania na wodę i energię ani sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, ani innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Z wniosku i innych dokumentów nie wynika, czy infrastruktura związana z realizacją inwestycji znajduje się na terenie działki o nr ew. [...], czy konieczne będzie skorzystanie z podłączeń znajdujących się poza tą działką ani w jaki sposób zapewniony jest dostęp do drogi. Określenie przebiegu dostępu do infrastruktury technicznej i komunikacji wiąże się z aspektami zachowania interesu osób trzecich i z prawidłowym zapewnieniem udziału stron w postępowaniu. Brak określenia obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji wzbudził wątpliwości Sądu co do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania i ustaleń w zakresie wymagań dotyczących interesu osób trzecich jako jednego z elementów treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto część graficzna decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i nr decyzji, której ma stanowić integralną część, tymczasem załącznik graficzny do decyzji organu I instancji nie został podpisany, co powoduje, że decyzja jest wadliwa. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 1 kpa, bowiem załączniki nie zostały podpisane, podczas gdy załączniki te zostały opatrzone adnotacją, iż stanowią integralną część – podpisanej – decyzji z dnia [...], która w swojej treści wskazuje na istnienie załączników – tekstowego i graficznego. W zakresie naruszenia prawa materialnego zarzucono obrazę art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie przez Sąd, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie określono zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków i innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, podczas gdy wniosek odpowiada wymogom określonym w art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy, albowiem określono wielkość dostaw wody, gazu, energii oraz odprowadzania wód opadowych i ścieków. Fakt użycia sformułowania "dostawa" a nie "zapotrzebowanie", nie zmienia faktu, że podane wielkości stanowią zgłoszone zapotrzebowanie dla projektowanego do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie przez Sąd, że we wniosku nie określono dostępu osadnictwa do drogi, podczas, gdy w treści decyzji w punkcie 4 załącznika tekstowego nr 1 określono obsługę komunikacyjną terenu poprzez drogi wewnętrzne osiedlowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oceniane przez Sąd decyzje zostały podjęte na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek odpowiada wymaganiom określonym w art. 41 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, skoro określono wielkości dostaw wody, gazu, energii oraz odprowadzania wód opadowych i ścieków – nie zmienia tego fakt użycia sformułowania "dostawa" zamiast "zapotrzebowanie". Żaden z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada także na wnioskodawcę obowiązku uzyskania zgody dysponentów sieci na udostępnienie i zapewnienie ww. dostaw na etapie ubiegania się o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie znajduje uzasadnienia zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – w punkcie 4 załącznika tekstowego nr 1 decyzji określono obsługę komunikacyjną terenu drogami wewnętrznymi osiedlowymi. Skoro ustalenie warunków zabudowy występuje na wniosek inwestora, to organ jest związany granicami wniosku i może orzekać jedynie do terenu objętego wnioskiem. Inwestor wskazał część działki nr [...], w odniesieniu do której mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, niezrozumiałym jest więc stanowisko Sądu, który przyjął, iż określenie przebiegu dostępu do infrastruktury technicznej i komunikacji wiąże się także z aspektami zachowania interesów osób trzecich jak i prawidłowym zapewnieniem udziału wszystkich stron postępowania, a z racji nieokreślenia obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest wątpliwe. Organ był ponadto związany granicami wniosku i nie miał podstaw do zmuszania inwestora do zmiany jego zakresu, zaś o ustalenie warunków zabudowy dla infrastruktury technicznej inwestor mógł wystąpić odrębnym wnioskiem. Odnosząc się do zarzutu braku podpisu na załączniku decyzji podkreślono, że wydana w sprawie decyzja została podpisana przez właściwy organ, a wymienione w tej decyzji załączniki stanowią jej integralną część. Z uwagi na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej i przepisów, które tam zostały wskazane, z naruszeniem których został wydany zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż: 1. Dołączony do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu załącznik odpowiada wymogom, o jakich mowa w art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (U.z.p.). 2. W pkt 6 wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określono zgodnie z wymogami art. 41 ust. 2 pkt 3 U.z.p. zapotrzebowanie na wodę, energię i sposób odprowadzania ścieków oraz inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej. 3. Decyzja Prezydenta M. K. z dnia [...] zawiera ustalenia wymagane przepisem art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie można natomiast oceniać w oparciu o powyższy przepis wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż o tym co powinien zawierać ten wniosek mowa jest w art. 41 ust. 2 U.z.p. 4. Wątpliwości Sądu co do prawidłowości ustaleń kręgu stron w tym postępowaniu jak i ustaleń w zakresie wymagań dotyczących interesu osób trzecich, nie znajdują żadnego uzasadnienia w aktach sprawy, na podstawie których zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. ,powinien Sąd orzekać. 5. Błędny jest pogląd Sądu, iż decyzja organu I instancji jest wadliwa ponieważ załączniki do niej (część graficzna) nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję. Obowiązek taki nie wynika z art. 107 § 1 k.p.a. ani z przepisów szczególnych obowiązujących w tym zakresie. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] jest zgodna z prawem skoro w treści jej wskazano na załącznik tekstowy Nr 1 i załącznik graficzny Nr 2, stanowiące integralną część decyzji oraz powyższe załączniki opatrzono również stosowną informacją, iż stanowią integralną część decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] znak: [...]. Wszystkie powyżej omówione kwestie, które przez Sąd I instancji zostały ocenione jako naruszenia przepisów prawa, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały w sposób wyczerpujący i właściwy rozważone. Argumentacja tam zawarta jest bardzo lakoniczna i ogólnikowa a czasami jej w ogóle brak, jak w przypadku zarzutu, że załącznik do wniosku nie odpowiada wymogom art. 41 ust. 2 pkt 1 U.z.p. (str. 3 drugi akapit od dołu), co narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym brak było podstaw do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Poza tym gdyby nawet przyjąć, że zauważone przez Sąd naruszenia przepisów prawa w rzeczywistości miały miejsce, to w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie wykazał, że naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem wydania orzeczenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, może stanowić podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o powyższy przepis. W świetle tych ustaleń wniesiona skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona, bowiem wskazane tam przepisy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Ponadto na zasadzie art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) należy zwrócić uwagę, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., na który powołał się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zwalnia Sądu z rozpoznania sprawy pod kątem zarzutów zamieszczonych w skardze i oceny tych zarzutów, czy są uzasadnione, czy też nie i dlaczego. Należy wszak pamiętać, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest postępowaniem skargowym, co zobowiązuje ten sąd do rozpatrzenia skargi, chociaż rozstrzygnięcie sprawy może zapaść zgodnie z tym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Dopiero po tym Sąd może rozpoznawać sprawę korzystając z możliwości jakie daje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie Sądu, iż "skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z przyczyn w niej podniesionych" (str. 3 uzasadnienia wyroku), jak i dalsza część uzasadnienia, wskazują na to, że Sąd w istocie nie rozpoznał skargi, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Samo uzasadnienie zaskarżanego wyroku pozostawia również wiele do życzenia o czym już wspomniano wcześniej. Wszystkie dostrzeżone przez Sąd (z urzędu) naruszenia przepisów prawa, jak i zarzuty skargi oraz ich ocena, powinny być należycie rozważone i omówione z powołaniem właściwych przepisów, ewentualnie orzecznictwa i poglądów doktryny, w przeciwnym razie rozstrzygnięcie Sądu jest arbitralne, niezrozumiałe dla uczestników postępowania i nieprzekonywujące dla Sądu II instancji. Same wątpliwości Sądu, jeżeli nie wynikają one z akt sprawy, nie mogą być przyczyną uchylenia zaskarżanego aktu. Ponieważ ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wiążą w sprawie Sąd oraz organ, uzasadnienie wyroku powinno odpowiadać ściśle wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy także zwrócić uwagę na to, że na str. 2 uzasadnienia wyroku drugi wiersz od dołu błędnie powołano "art. 1 § 1 p.p.s.a." gdyż takiego przepisu nie ma a prawdopodobnie chodziło o art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.