II OSK 1732/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 367/03 w sprawie ze skargi J. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 367/03 w sprawie ze skargi J. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] w części odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] w S., pod budowę ogrodzenia od ulicy [...] na odcinku AB. Sąd zasądził jednocześnie od organu drugiej instancji 10 zł na rzecz J. K. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w S. pod budowę ogrodzenia od ulicy [...] na odcinku BC, natomiast odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tej działki pod budowę ogrodzenia na odcinku AB. W jego ocenie zamierzenie inwestycyjne naruszało ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., z uwagi na projektowany układ komunikacyjny. W odwołaniu J. i S. K. domagali się uchylenia wskazanej decyzji w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] na odcinku AB. Podnieśli, że w 2001 r. nabyli wskazaną działkę i po uporządkowaniu chcieli ją ogrodzić, aby zapobiec dewastacji. Decyzja organu pierwszej instancji jest krzywdząca, bowiem przewidziana planami droga na pewno nie zostanie wybudowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydujące znaczenie ma fakt zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalane jest przeznaczenie terenu i zasady jego zagospodarowania. Zamierzenie inwestycyjne oznaczone w załączniku graficznym literami AB ma być realizowane na obszarze przeznaczonym na projektowany układ komunikacyjny – ulica lokalna. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego układ komunikacyjny w przyszłości obsługiwać będzie projektowane tereny budownictwa jednorodzinnego. Zatem nie ulega wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne – ogrodzenie na odcinku AB, jest sprzeczne z ustaleniami planu, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodne z art. 43 i 46 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ drugiej instancji podkreślił, że plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i jako akt prawa miejscowego kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy. Ustalenia tego planu wraz z innymi przepisami prawa określają sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wyznaczając granice korzystania z rzeczy. Przepisy te stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności, co przewiduje art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu odwoławczego argument skarżących, że przewidziana w planie droga gminna nigdy nie powstanie i jedynie właściciele powinni decydować o przeznaczeniu terenu pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem w sprawie. Ponadto skarżący przed zakupem przedmiotowej działki w 2001 r. mogli zapoznać się z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Wykorzystanie terenu działki na inne cele niż określone w planie miejscowym wymagałoby zmiany tego planu w trybie przewidzianym dla tego typu opracowań. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej działki na odcinku AB. Skarżący podnieśli, że powołany w decyzjach plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność z dniem [...] grudnia 2002 r., zaś ograniczenie prawa własności stanowi nadużycie władztwa planistycznego i rażąco narusza zasady współżycia społecznego. Powtórzyli również, że gmina nie realizuje planu zagospodarowania przestrzennego opracowanego w latach 70-tych ubiegłego wieku. Obecnie gmina S. również nie ma środków finansowych na opracowanie nowego planu zagospodarowania przestrzennego i wnioski mieszkańców w sprawie zmiany przeznaczenia terenów nie mogą być uwzględnione. W piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] wydanej w innej sprawie, zainicjowanej ich wnioskiem, a dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji na działce nr [...] w S. budowy budynku usługowo-handlowego, na okoliczność sprzeczności pomiędzy wnioskami organów wywodzonymi z tego samego dokumentu, tj. planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do tej samej działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie powołując się na art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, że w rozpatrywanej sprawie plan miejscowy obowiązywał w momencie wydawania decyzji. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty skargi należy uznać po części za trafne. W kwestii ważności planu zagospodarowania przestrzennego Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę. Powołując się zaś na art. 135 p.p.s.a. Sąd pominął wniosek dowodowy skarżących, twierdząc, iż wskazana przez nich decyzja SKO w K. z dnia [...] nie ma znaczenia dla prawidłowości decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie. Jakakolwiek analiza porównawcza wydanych w różnych postępowaniach decyzji przekracza granice rozpoznania i rozstrzygania w sprawie. Natomiast na uwzględnienie zasłużyły zarzuty dotyczące nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy pominęły regulację zawartą w art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten w ust. 1 stanowił, że tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania; ust. 2 zaś stanowił, iż w przypadku ustalenia w planie zasad, o których mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta orzeka, w drodze decyzji, o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu. Sąd stwierdził, że w tym kierunku organy nie poczyniły żadnych rozważań czy ustaleń, które winny zostać uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Dalej Sąd podał, że nie jest jego rzeczą merytoryczne orzekanie o zasadności wniosku skarżących w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś stwierdzone naruszenia prawa materialnego, któremu towarzyszy uchybienie wymogom przewidzianym w art. 7 k.p.a. uzasadnia uchylenie decyzji organu odwoławczego. Ponadto Sąd uznał, że lakoniczne uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji bowiem nie wspomina się o wynikach postępowania incydentalnego w sprawie uzgodnienia, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a załącznik graficzny nr 1 nie został podpisany. Sąd przyjął założenie, że wskazany załącznik jest integralną częścią decyzji i musi zostać podpisany przez osobę reprezentującą organ administracyjny wydający decyzję. Wskazane uchybienia nie zostały zauważone przez organ odwoławczy, co powoduje, że również jego decyzja narusza art. 138 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego P. U., zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołując się na art. 173 i 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Kolegium zaskarżyło wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.: - poprzez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu odwoławczego narusza art. 107 § 3 i art. 7 k.p.a., podczas gdy Sąd wydając wyrok nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, - poprzez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 1 k.p.a., z uwagi na brak podpisu na załączniku do decyzji, podczas gdy załącznik zawierał informację, iż stanowi integralną część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w samej decyzji wskazano, że zawiera załącznik graficzny. 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 i 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że organy mogły ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, jako obiektu tymczasowego, podczas gdy wnioskodawcy nie określili we wniosku, że chodzi o budowę ogrodzenia, jako obiektu tymczasowego. Powołując się na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że stosowne do art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organy rozpatrujące sprawę były związane granicami wniosku stron, który określony został jako dokończenie ogrodzenia od ul. [...]. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że ani w toku postępowania administracyjnego ani w skardze państwo Kwiecień nie wskazywali, iż chodzi o budowę ogrodzenia, jako obiektu tymczasowego. Zdaniem organu odwoławczego jego decyzja zawierała prawidłowe uzasadnienie zawierające elementy, o których stanowi art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium jako organ drugiej instancji mógłby uchylić decyzję organu niższej instancji przy wystąpieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Nie można do tych przesłanek zaliczyć lakoniczności uzasadnienia, czy też nie wyjaśnienia podstawy prawnej w decyzji organu pierwszej instancji. W kwestii podpisu na załączniku graficznym skarżący organ wskazał, że mapa stanowiąca załącznik zawierała informację o treści: "złącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znak [...] z dnia [...]". W ocenie Kolegium brak podpisu organu na załączniku graficznym nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż Sąd nie dowiódł, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie została podpisana przez organ właściwy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wskazując: - po pierwsze na błędne przyjęcie, iż decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. gdyż jej uzasadnienie ma charakter lakoniczny; - po drugie na błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 1 k.p.a., albowiem załączniki do niej nie zostały opatrzone podpisem, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do pierwszego zarzutu należy stwierdzić, że został on postawiony wadliwie. Sąd pierwszej instancji nie zarzucił bowiem lakoniczności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Sąd zarzut ten postawił decyzji organu pierwszej instancji, dochodząc do wniosku, iż niedostrzeżenie między innymi tego uchybienia przez organ odwoławczy stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem wadliwie postawiony zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest kompetentny do korygowania zarzutów w sposób ustalający inną treść od sformułowanej przez jej autora. Natomiast rozpatrując kwestię podpisu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) należy stwierdzić, iż sam brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. W rozpatrywanej sprawie załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji został opisany w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości, co do jego związku z decyzją poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz jej numeru. Brak podpisu Burmistrza Miasta i Gminy S. na tym dokumencie nie stanowi sam w sobie naruszenia prawa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jedynie podpisu organu wydającego decyzję na załączniku graficznym, przy istniejących pozostałych adnotacjach pozwala zidentyfikować dokument, jako załącznik do konkretnej decyzji. Wobec powyższego stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należało uznać za wadliwe, a zarzut skargi kasacyjnej za zasadny. Zarzucając naruszenie prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ postawił zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego stanowi konsekwencję błędnego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sąd pierwszej instancji poza przytoczeniem treści przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził jedynie, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań czy stosownych ustaleń w tym kierunku, które winny zostać uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Zatem Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym winien znaleźć zastosowanie art. 37 cytowanej ustawy. Tymczasem rzeczą Sądu było rozstrzygnięcie, czy w ustalonym stanie faktycznym budowa ogrodzenia, o którym - zgodnie z art. 41 ust. 1 niniejszej ustawy - mówił wniosek, mieści się w pojęciu "dotychczasowego wykorzystania terenu." Brak rozważań Sądu w tym kierunku czyni zasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 i art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można bowiem zarzucać pominięcia przez organ regulacji zawartej w określonym przepisie prawa materialnego bez wykazania, że znajdowała ona zastosowanie w określonej sprawie. Zasadność powyższych zarzutów kasacyjnych nie stanowi jeszcze, iż zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 8 ust. 1 zdanie 2 i 3 cytowanej ustawy integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek ten obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Zatem, w świetle przytoczonej regulacji, należy stwierdzić, że rysunek planu miejscowego wiąże tylko w takim zakresie w jakim został opisany w tekście planu. Nie ma on samoistnej mocy wiążącej. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy oparł się w istocie rzeczy na rysunku planu, wskazując, iż z fragmentu tego rysunku wynika, że na części działki nr [...] projektowany jest układ komunikacyjny – ulica lokalna. Organ mówiąc o układzie ulic odnosi się wyłącznie do rysunku planu, nie powołując stosownych zapisów w części tekstowej planu, z których wynikałoby, że zgodnie z planem konkretny fragment terenu przeznaczony jest pod ulicę. Zapisem takim nie jest cytowany w uzasadnieniu decyzji zapis "A 27 MN – teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkalnej ( w przewadze jednorodzinnej). Zabudowa 2-3 kondygnacyjna. Projektowane nowe ulice wg proponowanego przebiegu podanego na planszy podstawowej MPO." Skoro, jak wyżej powiedziano, moc wiążąca rysunku planu wynika z zapisów części tekstowej, to tekst planu winien wskazywać na przeznaczenie określonego terenu pod ulice, a część graficzna odzwierciedlać konkretny zapis. Organ odwoławczy nie powołał konkretnych zapisów planu, z których w połączeniu z rysunkiem planu wynikałoby, że część działki nr [...] przeznaczona jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod ulicę. Tym samym organ nie wykazał, w oparciu o konkretne zapisy planu, aby zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym budowa ogrodzenia na odcinku oznaczonym literami AB była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zasadnym było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów obu instancji w części opisanej w sentencji zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego należało stwierdzić, iż mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.