II OSK 1539/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/06 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie niedoręczenia decyzji administracyjnej postanawia 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/06 odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie niedoręczenia decyzji z dnia 13 czerwca 2005 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd zaznaczył, iż doręczenie decyzji lub jego brak jest czynnością techniczną, na którą nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym braku decyzji administracyjnej nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez radcę prawnego, skarżąca Spółdzielnia zarzuciła postanowieniu WSA, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 3 § 2 pkt 8 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej doręczenia nie można uznać wyłącznie za czynność techniczną, ponieważ stanowi ono przejaw uznania danego podmiotu za stronę postępowania, a ponadto wiążą się z nim doniosłe konsekwencje natury prawnej – np. prawo do wniesienia odwołania liczonym od dnia doręczenia decyzji. Powołując się na tak przytoczoną podstawę kasacyjną skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nadanie biegu sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była bezczynność organu administracji - Prezydenta W. w przedmiocie niedoręczenia decyzji z dnia 13 czerwca 2005 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd I instancji w zaskarżanym postanowieniu uznał, że bezczynność organu administracji w zakresie doręczenia decyzji nie może być zakwalifikowana jako jedna z czynności i aktów opisywanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, co skutkuje niedopuszczalnością wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem stosownie do regulacji art. 3 § 1 ust. 4 ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu (tj. decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem uchwały NSA z 8 września 2003 r. OPS 2/03 (ONSA 2004, nr 1, poz. 5, s. 79) odnoszącej się do identycznej regulacji zawartej w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (zob. też postanowienie NSA z 16 września 2004 r., OSK 247/04, niepublikowane). W nauce prawa podkreśla się, iż doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą różnorodne skutki prawne – w szczególności od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych. Ponadto instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania (A. Wróbel w: Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000 r., s. 321 i nast.). W tym kontekście należy uznać, iż doręczenie decyzji przez Prezydenta W. stanowi czynność, od której uzależniona jest realizacja praw skarżącej Spółdzielni do uznania za stronę postępowania administracyjnego, a tym samym również do wniesienia odwołania od w/w decyzji. Istnieje więc ścisły związek pomiędzy doręczeniem decyzji, a realizacją prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a także do dwukrotnego rozpoznania jej spraw w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ, ponieważ od dnia doręczenia decyzji stronie liczy się termin zaskarżenia decyzji w drodze odwołania. Ponadto należy zauważyć, iż w art. 109 § 1 k.p.a. została przyjęta ogólna zasada doręczania stronom (a także podmiotom na prawach strony) decyzji na piśmie. Legitymacja strony do doręczeń pozostaje więc w ścisłym związku ze zdolnością administracyjnoprawną rozumianą jako prawna możliwość występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993, s. 76 i nast. oraz Łaszczyca G., Matan A., Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze, Kraków 1998 r., passim). Niedoręczenie decyzji skarżącej Spółdzielni wiąże się więc z odmową przyznania jej przez organ administracji statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Jeśli skarżąca Spółdzielnia zostałaby uznana za stronę postępowania administracyjnego to treść art. 109 k.p.a. rodziłaby dla Prezydenta W. obowiązek wykonania czynności doręczenia decyzji na piśmie, co umożliwiłoby realizację prawa skarżącej do rozpoznania jej sprawy przez organ odwoławczy. W związku z powyższym wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że czynność doręczenia decyzji nie podpada pod dyspozycję art. 3 § 2 ust. 4 ustawy, należy uznać za chybiony. Od wykonania tej czynności zależy bowiem realizacja uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i zaskarżenia odwołaniem decyzji wydanej w sprawie. W takim wypadku uznać należy, że stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym zakresie, a więc brak podstaw do uznania takiej skargi za niedopuszczalną. Podstawową zagadnieniem, do której Sąd I-instancji w zaskarżonym postanowieniu w ogóle się nie odniósł, a od której zależy ocena legalności niedoręczenia decyzji z dnia 13 czerwca 2005 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jest kwestia posiadania przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową statusu strony w prowadzonym przez Prezydenta W. postępowaniu administracyjnym. Jeśli bowiem skarżąca Spółdzielnia nie byłaby stroną tego postępowania, to organ administracji nie miałby obowiązku doręczać jej w/w decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wniesienie skargi w sprawie jest dopuszczalne i winna ona zostać rozpoznana przez Sąd I instancji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.