IV SA/Po 327/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia WSA Bożena Popowska as. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Marcin Kubiak po rozpoznaniu w IV na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz skarżącej B. P. 255 /dwieście pięćdziesiąt pięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/B.Popowska KP Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u B. P. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132 poz. 1115). Jako podstawę prawną do rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 104 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90 poz. 575 ze zmianami). Powołując się na treść orzeczeń lekarskich wydanych przez W. Centrum Medycyny Pracy w P. (dalej WCMP) z dnia [...] r. nr [...], Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. N. w Ł. z dnia [...] r. nr L.dz. [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wskazał, iż u B. P. zdiagnozowano dysfonię hyperfunkcjonalną. Stwierdzone w narządzie głosu zmiany nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Instytut Medycyny Pracy w Ł. nie znalazł podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Pomimo potwierdzenia przez byłego pracodawcę narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy organ orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. B. P. odwołała się od powyższej decyzji. W uzasadnieniu stwierdziła, że badanie wideostroboskopowe w dniu [...] r. nie zostało wykonane. Nadto, że diagnoza laryngologiczna A. S. z P. Ośrodka Medycyny Pracy "M.", która potwierdza chorobę niedomykalności fałdów głosowych nabytych podczas ponad dwudziestoletniej pracy zawodowej, narażającej na wysiłek głosowy, nie została uwzględniona. Niedomykalność fałdów głosowych ujęta jest w wykazie chorób zawodowych. Zgodnie z poz. 15 tego wykazu podstawą do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu jest stwierdzenie przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym polegającym na występowaniu m.in.: - niedowładu mięsni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P[...] zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 5 ust. 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że B. P. pracowała jako nauczyciel akademicki w pełnym wymiarze godzin w warunkach wzmożonego wysiłku głosowego przez okres około 10 lat, w latach [...], następnie w latach [...] r. wykonywała pracę w charakterze psychologa klinicznego, prowadząc przy tym wykłady, zajęcia dydaktyczne i obozy naukowe ze studentami oraz zajęcia terapeutyczne z chorymi. Rodzaj schorzenia rozpoznany klinicznie w obrębie narządu głosu u B. P., wyniki badań lekarskich i dodatkowych wykonanych w jednostkach upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie wykazały klinicznych cech choroby zawodowej. W skardze na powyższą decyzję B. P. podnosi, że zgodnie z poz. 15 wykazu chorób zawodowych podstawą do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu jest stwierdzenie przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym polegającym na występowaniu niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Skarżąca twierdzi, że przy wydawaniu orzeczeń lekarskich nie uwzględniono opisów badań foniatrycznych, które wskazują na schorzenie figurujące w wykazie chorób zawodowych pod powyższą pozycją. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że Organy Inspekcji Sanitarnej związane są rozpoznaniem choroby zawartym w orzeczeniu lekarskim uprawnionej jednostki służby zdrowia i nie mają prawa do samodzielnej oceny dokumentacji prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. W tej sytuacji mimo potwierdzonego narażenia zawodowego nie można stwierdzić u B.P. choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej wbrew zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), nie ustaliły z należytą starannością stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przebiegu pracy zawodowej oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Obowiązek taki spoczywał na organach obu instancji- w szczególności na podstawie § 8 ust. 1 in fine i ust. 2 zd. 1 in fine w zw. z § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r. Wojewódzki Inspektor naruszył nadto obowiązek uzupełnienia dowodów i materiałów (art. 136 kpa; B.Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2006 s.601-604) i obowiązek ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, i odniesienia się do wszystkich zarzutów, podniesionych w odwołaniu (art. 15 w zw. z art. 138 kpa; wyrok NSA z : 14.08.1987- IV SA 385/87 z komentarzem H.Straczewskiego - GAP 21/87/40; 22.03.1997- IV SA 950/95- OSP 2/98/27 z glosą M.Bogusza; akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla w : "Kpa orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamczyce 2002 s. 687 uw. 26, s. 693 uw. 49). Uchybienia te stanowiły inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/11270 ze zm. - dalej ppsa). Zgodnie z § 6 ust. 1 oraz § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132 poz. 1115-zwanego dalej rozporządzeniem) orzeczenie lekarskie wydaje się na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika oraz oceny narażenia zawodowego. Ocenę narażenia zawodowego odnosi się m.in. do sposobu wykonywania pracy, a więc określenia stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometrażem czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie narządów. Jednocześnie przy rozpoznawaniu i stwierdzeniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeśli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezpośrednio lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonania. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Zgodnie z treścią § 1 powyższego rozporządzenia, ustala się wykaz chorób zawodowych, stanowiących załącznik do tego rozporządzenia. Przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezpośrednio lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym" ( § 2 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Do stwierdzenia istnienia takiej choroby niezbędne jest zatem łączne wystąpienie dwóch przesłanek - lekarskie rozpoznanie choroby umieszczonej w wykazie chorób zawodowych oraz określony związek przyczynowy choroby objętej wykazem z warunkami wykonywanej pracy. Właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia. W związku z treścią powyższych przepisów w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Najwyższego Sądu Administracyjnego (patrz m.in. wyroki SN z dnia 19.07.1984 r. - sygn. II PRN 9/84 i z dnia 03 lutego 1999 r. - sygn. III RN 110/98) utrwalony jest pogląd o istnieniu domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie, jeżeli stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie. W tym zakresie inspektora sanitarnego, prowadzącego postępowanie w sprawie choroby zawodowej, obowiązują wszystkie reguły postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 77 § 1 kpa. Reguły te dotyczą także oceny dowodu z orzeczeń lekarskich, które muszą nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa - nie mogą ograniczać się do ostatecznej konkluzji, ale powinny w sposób wyczerpujący wyjaśniać wszelkie występujące w sprawie wątpliwości. Orzeczenia takie muszą być zatem umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, sanitarnych stron orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.1998 r., sygn. I SA 2074/97). W ocenie Sądu orzeczenia lekarskie stanowiące w niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji organów I i II instancji nie spełniają powyżej opisanych wymogów. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt wieloletniego ( ponad 16 lat) wykonywania przez skarżącą zawodu nauczyciela akademickiego w warunkach narażenia na powstanie choroby zawodowej. Skarżąca w okresie od [...] r. pracowała na stanowisku starszego asystenta i adiunkta na Uniwersytecie im. [...] w [...] (k. 6-9 akt administracyjnych). W tym czasie Skarżąca przebywała na urlopach zdrowotnych w okresach: [...], [...] i od [...]r. W tym czasie w latach [...] i [...] była również opiekunem praktyk wakacyjnych studentów psychologii Uniwersytetu im. [...]. Praktyki te odbywały się w miesiącach od czerwca do końca września, od poniedziałku do piątku w godz. od 8 00 do 18 00 z przerwą na obiad. Tygodniowo 50 godzin (k.12 akt administracyjnych). W [...] r. Skarżąca podjęła pracę w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w K., gdzie pracowała do [...] r. W czasie tej pracy systematycznie prowadziła obozy dla studentów. Dodatkowo w [...] r. Skarżąca prowadziła Poradnię Psychosomatyczną w Szpitalu Miejskim w K.. Od [...] r. do [...] Skarżąca pracowała także w pełnym wymiarze pracy, od [...] r. do [...] r. w niepełnym wymiarze czasu pracy, [...] r. do [...] r. w pełnym wymiarze czasu pracy w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym w K.(k. 34 akt administracyjnych). Od [...] r. pracowała w Poradni Psychologii Klinicznej w Przychodni Rejonowej ZOZ-u w K.. W okresach pracy w wyżej wymienionych placówkach Skarżąca prowadziła tzw. grupy wsparcia o charakterze terapeutycznym. Orzeczenie lekarskie W. Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] r. (k.15 akt administracyjnych) nie spełnia zdaniem Sądu wymogów stawianych orzeczeniom lekarskim. Organ medyczny ograniczył się bowiem w uzasadnieniu do stwierdzenia, że u Skarżącej rozpoznano dysofonię hyperfunkcjonalną. Nadto nie stwierdzono w narządzie głosu zmian o typie guzków głosowych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładów mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe, które są podstawą do rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzone zmiany są spowodowane nieprawidłową emisją głosu i nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Nie wyjaśniono bowiem dlaczego stwierdzonych zmian nie można powiązać z pracą związaną z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Z kolei w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] r. ( k. 19 akt administracyjnych) rozpoznano u Skarżącej : przewlekły prosty nieżyt krtani, obrzęk podśluzówkowy fałdów głosowych i dysfonię hyperfunkcjonalną. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że aktualna ocena narządu głosu przeprowadzona metoda wideostroboskopową wykazała symetryczną ruchomość fałdów głosowych w trakcie oddychania i podczas fonacji, zwarcie fonacyjne nadmierne w środkowym odcinku głośni, asymetryczny obrzęk podśluzówkowy fałdów głosowych ( po stronie prawej wyraźnie zaznaczony na całej długości fałdu głosowego, po stronie lewej nieznacznie zaznaczony). Drgania fałdów głosowych nieregularne, niejednakowe, niejednoczasowe, amplituda drgań zmniejszona. Stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe nie figurują w obecnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych, podlegają leczeniu foniatrycznemu oraz rehabilitacji głosu. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że badana jedynie przez okres 9 lat i 3 miesięcy była narażona na nadmierny wysiłek głosowy, co nie spełnia wymogów formalnych cytowanego punktu 15 wykazu chorób zawodowych. Szczegółowa analiza całości dokumentacji dołączonej do skierowania dokumentacji medycznej, a w szczególności z Oddziału Foniatrii i Audiologii Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr 2 w P. ( wynik badania wideostroboskopowego z dnia [...] r.) z WCMP w P. (wyniki badań wideostroboskopowych z dnia [...] r. i [...] r.), P. Ośrodka Medycyny Pracy "M." oraz Poradni Laryngologicznej NZOZ "M." s.c. w K. wskazuje na to, że badana od 24 lat jest leczona z powodu dolegliwości infekcyjnych w obrębie gardła i krtani oraz z powodu czynnościowych zaburzeń głosu. Skarżąca już w odwołaniu podnosiła, że badania wideostroboskopowe w dniu [...] r. nie zostały wykonane. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. w ogóle nie odniósł się do tej kwestii i nie wyjaśnił tej okoliczności. Skarżąca powoływała się także na diagnozę laryngologiczną dr A. S., która rozpoznała w niej chorobę krtani w postaci niedomykalności fałdów głosowych. Żaden z organów nie ocenił dowodów z dokumentów przedstawionych przez Skarżącą, ani nie odniósł się do Jej twierdzeń o faktach, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby. W niniejszej sprawie bezsprzecznie także warunki wystąpiły. Potwierdzają to organy administracji publicznej, przyznając, że Skarżąca pracowała w warunkach narażenia zawodowego. W postępowaniu drugoinstancyjnym nie wyjaśniono innych kwestii istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy a dotyczących długoletniego leczenia się Skarżącej w P. Ośrodku Medycyny Pracy "M.". Jak wynika z karty badań dr A. S. Skarżąca od wielu lat cierpi na zaburzenia głosu w postaci chrypki i suchego kaszlu (k.25 akt administracyjnych). Wcześniej stwierdzono u Niej guzki głosowe. Skarżąca przebywała w Klinice Foniatrii i Audiologii, gdzie rozpoznano dysfonię hyperfunkcjonalną i zlecono dalszą opiekę w poradni foniatrycznej . Organy administracji publicznej podnoszą, że mimo potwierdzonego narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy wobec braku rozpoznania jednostki zawartej w wykazie chorób zawodowych nie mają podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest jedynie opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i podlega ocenie w granicach wskazanych w art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 5.11.1998 r., sygn. I SA 1200/98,LEX nr 45833). Wprawdzie bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Jednakże, aby orzeczenie takie mogło stanowić podstawę decyzji organu musi ono być należycie umotywowane i to w sposób zrozumiały zarówno dla organów orzekających, jak i dla stron a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej. Organ nie może zatem oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia. Tym bardziej powinien rozważyć oparcie się na orzeczeniu, które w swojej treści powołuje się na badanie, które zdaniem Skarżącej nie zostały przeprowadzone. W myśl § 6 pkt 1 rozporządzenia - lekarz, wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zatem powoływanie się na wyniki badania z dnia [...] r., które zdaniem Skarżącej nie zostały wykonane budzi zastrzeżenia. W przypadku nie uwzględnienia podniesionych zarzutów organ winien staranną ocenę tego stanowiska zawrzeć w uzasadnieniu decyzji podjętej w II instancji. Oceny takiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto, czym naruszono przepis art. 107 § 3 kpa. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153. poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej cytowanej ustawy oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z dnia 3.10.2002 r., nr 163,poz. 1348 ze zm.). /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/B.Popowska za nieobecnego /-/ P.Miładowski KP