III SA/Wr 440/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Anetta Chołuj,, Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 08 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Farmaceutycznego A S. A. w J. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 09 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u S. B. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. z dnia 17 maja 2005 r. (nr [...]), umarzająca postępowanie sprawie choroby zawodowej - przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli u S. B., wszczęte w dniu 18 lutego 2005 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dnia 5 października 2004 r. (Sygn. akt 3 II SA/Wr 882/02). Wyrokiem tym Sąd uchylili decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 marca 2002 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. z dnia 20 grudnia 2001 r. (nr [...]) o braku postaw do stwierdzenia choroby zawodowej tj. astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.), chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia tych przesłanek choroby zawodowej musi nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury administracyjnego, w tym zawartej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadzie prawdy obiektywnej. Z wymienionej zasady wynika dla organów prowadzących postępowanie administracyjne między innymi obowiązek ustalenia rzeczywistej treści i zakresu żądania strony, w przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek oraz powinność wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Ustalenia poczynione według tej reguły powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W sprawie, J. Ośrodek Medycyny Pracy, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. a następnie organy Inspekcji Sanitarnej przyjęły brak podstaw do uznania zawodowej etiologii astmy oskrzelowej u strony. Tymczasem z dostarczonej przez stronę skarżącą dokumentacji medycznej wynika nie tylko rozpoznanie astmy oskrzelowej, lecz również przewlekłego zapalenia oskrzeli. Zdaniem Sadu organy inspekcji sanitarnej winny zatem zająć stanowisko także w przedmiocie przewlekłego zapalenia oskrzeli skoro znajduje się ono w wykazie chorób zawodowych. Tym bardziej, iż skarżąca tego rodzaju zarzut niepełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających na celu ustalenie u niej choroby zawodowej wskutek pominięcia tej właśnie jednostki chorobowej sformułowała wyraźnie w odwołaniu. Zawiadomieniem z dnia 18 lutego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. G. zawiadomił o wszczęciu z urzędu w dniu 21 stycznia 2005 r., na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postępowanie w sprawie choroby zawodowej - przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli u S. B. Następnie przeprowadził ocenę narażenia zawodowego S. B. w Przedsiębiorstwie A S.A. Skierował zainteresowaną do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Oddział w J. G. celem wydania orzeczenia lekarskiego dotyczącego przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, stanowiącego poz. 5 wg. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Po otrzymaniu tego orzeczenia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia 17 maja 2005 r., umorzył postępowanie w sprawie choroby zawodowej u S. B., wszczęte zawiadomieniem z dnia 18 lutego 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie to, jako rozpoczęte przed wejściem w życie rozporządzenia z 2002 r., stosownie do przepisu § 10 tego rozporządzenia, powinno toczyć się zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S. B. wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z przepisami prawa. Jej zdaniem postępowanie w sprawie choroby zawodowej powinno być kontynuowane a nie umarzane, nie stało się bowiem bezprzedmiotowe. Odwołanie wniosło także Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne A S.A. w J. G. wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej u S. B. powinno się toczyć zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., jako że mamy w sprawie z nowym postępowaniem wszczętym pod jego rządami. Poprzednie postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją organu sanitarnego o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Nie zachodzi więc przesłanka naruszenia § 10 rozporządzenia z 2002 r. Rozpatrując odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., decyzją z dnia 9 sierpnia 2005 r. (nr [...]), utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął nowe postępowanie administracyjne a tymczasem powinien kontynuować postępowanie wszczęte w 2001 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2004 r. i do tego w sprawie chorób zawodowych na-dwie jednostki chorobowe: astmę oskrzelową, poz. 3 w wykazie; przewlekły nieżyt oskrzeli, poz. 4 w wykazie, dlatego uzasadnione było jego umorzenie. Ta decyzja stała się przedmiotem skargi ze strony Przedsiębiorstwa Farmaceutycznego A S.A. w J. G., zarzucono jej: 1) naruszenie art. 105 § 1 kpa - poprzez przyjęcie, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji o umorzeniu postępowania wszczętego w dniu 18. lutego 2005 r. jest zgodna zobowiązującymi przepisami prawa, 2) naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy i stwierdzenie, że winny mieć zastosowanie przepisy nieobowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. W ocenie strony skarżącej, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne powraca po uwzględnieniu nadzwyczajnego środka zaskarżenia, to postępowanie takie toczy się od początku i nie jest kontynuacją postępowania wcześniejszego. Dlatego też rozstrzygnięcia wydawane w takim postępowaniu, wydawane są w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. W rozpatrywanej sprawie nie występuje sytuacja przewidziana w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 2002 r., który nakazuje aby postępowanie wszczęte prowadzone było w oparciu o dotychczasowe przepisy, albowiem poprzednie postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u S. B. zostało ukończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie, że stosownie do postanowień § 10 rozporządzenia z 2002 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u S. B. powinno toczyć się według przepisów dotychczasowych i to zgodnie z zaleceniami w odniesieniu do dwóch jednostek chorobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym również na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż wskazanych w jej uzasadnieniu. Gdy przedmiotem rozpoznania jest umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia, a zatem wymagającą prawidłowego ustalenia, jest przede wszystkim kwesta bezprzedmiotowości postępowania w sprawie występowania choroby zawodowej. Stosownie do art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. III SA 2225/01). Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 kpa, oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość ta wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 586 i n.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone przez organ, który został uznany za niewłaściwy w sprawie. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia powyższych sytuacji. W zaskarżonej decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznając, iż postępowanie powinno się toczyć na zasadzie kontynuacji w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2004 r., że powinno ono obejmować dwie jednostki chorobowe i być prowadzone według przepisów rozporządzenia z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, a nie jak je wszczął organ pierwszej instancji w sprawie jednej jednostki chorobowej i w oparciu o nowe rozporządzenie z 2002 r., orzekł, że zasadne stało się jego umorzenie. Nie można się zgodzić z tym stanowiskiem. Nie uwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy choroby zawodowej drugiej jednostki chorobowej, oznacza w tym zakresie nie zrealizowanie jedynie zaleceń Sądu, a nie bezprzedmiotowość postępowania, którym jest nadal sprawa w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u S. B. Stosownie do art. 6 kpa, organ administracji zobligowany jest do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Bezsporne w sprawie jest, iż kiedy weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) , wydana była decyzja ostateczna w trybie i na zasadach rozporządzenia z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, jednakże wobec jej uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, istniała konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organu inspekcji sanitarnej. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować, także wówczas, gdy regulują one odmiennie przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. Przepis międzyczasowy zawarty w § 10 "nowego" rozporządzenia z 2002 r. stanowiący, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, oznacza stosowanie przepisów dotychczasowych przez organ administracyjny. Podjecie go jednak w oparciu o nowe rozwiązania prawne nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Wszelkie ustawowe zmiany reguł kwalifikowania określonej choroby jako choroby zawodowej nie mogą mieć wpływu na jedność zawisłej sprawy. Jest to cały czas ta sama sprawa, a powinność jej załatwienia spoczywa na administracji. W stosunku do strony istnieje bowiem kontynuacja sprawy. W tym stanie faktycznym i prawnym, w sytuacji stwierdzenia, naruszenia przepisu § 10 rozporządzenia z 2002 r. oraz nie rozważenia przez pierwszą instancję wszystkich aspektów sprawy, organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, a nie uznawać za bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u S. B. Wbrew zarzutu skargi, nie mamy do czynienia z nową sprawą w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, w związku z orzeczeniem WSA z dnia 5 października 2004 r. Skutki kasacyjnego orzeczenia WSA są takie, że następuje powrót do sytuacji sprzed wydania decyzji przez organ, który zostaje zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem stanowiska prawnego wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. W rezultacie tego orzeczenia w postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem uchylonej decyzji, z uwględnieniem postanowień § 10 rozporządzenia z 2002 r. Skoro postępowanie sądowe w niniejszej sprawie pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawa należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku znajduje podstawę - w art. 152 p.p.s.a.