II OSK 1695/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr. ) Sędzia NSA Maria Rzążewska Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 333/06 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zapłaty za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 333/06 po rozpoznaniu skargi Gminy R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. obciążającą Gminę R. opłatą w wysokości 58 zł za czynności związane z wydaniem opinii uzgadniającej do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji drogi gminnej - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W skardze na decyzję obciążającą przedmiotową opłatą, Gmina podnosiła, że opłata została ustalona bezpodstawnie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że stosownie do art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie przepisów skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności /art. 134 ( 2 ppsa/. Wychodząc poza treść zarzutów podniesionych w skardze, Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego dotyczących terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2006 r. została doręczona Wójtowi Gminy R. w dniu 1 marca 2006 r. i zawierała stosowne pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następującego po dniu doręczenia /art. 57 ( 1 kpa/ upłynął w dniu 15 marca 2006 r., zaś z pieczątki Powiatowego Inspektora Sanitarnego znajdującej się na odwołaniu, dokumentującej fakt oraz datę wniesienia odwołania wynika, że zostało ono złożone z jednodniowym opóźnieniem, to jest 16 marca 2006 r. Organ odwoławczy był więc obowiązany stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu i powstrzymać się od jego merytorycznego rozpoznania /art. 134 kpa/. Tak jednak się nie stało i odwołanie rozpoznano merytorycznie jako wniesione prawidłowo, pomimo, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy zwrócił uwagę na nieterminowość jego wniesienia. Decyzja organu odwoławczego jest więc dotknięta wadą określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa jako rażąco naruszająca prawo, skoro dotyczyła decyzji objętej ochroną trwałości decyzji ostatecznej, określoną w art. 16 ( 1 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina R. zarzucając: naruszenie art. 145 ( 1 pkt 2 w związku z art. 133 ( 1 i ewentualnie art. 106 ( 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", wobec niezgodnego z rzeczywistością ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że odwołanie zostało złożone po terminie, a także wnosząc o przeprowadzenie dowodu z oryginału dokumentu, jakim jest dowód potwierdzenia odbioru odwołania, na którym placówka pocztowa w R. potwierdziła przyjęcie przesyłki w dniu 15 marca 2006 r. oraz z kopii książki nadawczej przesyłek poleconych nadanych w placówce pocztowej w dniu 15 marca 2006 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiadają prawdzie, bowiem odwołanie nadano w placówce pocztowej w terminie, to jest w dniu 15 marca 2006 r. na co strona posiada dowód w postaci potwierdzenia odbioru przesyłki ze stemplem z datą jej przyjęcia w placówce pocztowej. Koperta, w której przesyłane jest odwołanie od decyzji administracyjnej powinna być dołączona do przesyłki i stanowić składnik akt sprawy administracyjnej. Jeżeli więc akta są skompletowane poprawnie, to został naruszony art. 133 ( 1 ppsa wobec wydania wyroku nie na podstawie całości akt sprawy, z pominięciem kluczowego dowodu, jakim jest koperta, w której przesłano odwołanie i na której powinna być data nadania przesyłki, jeżeli zaś w aktach sprawy nie ma koperty, w której przesłano odwołanie, został naruszony art. 106 ( 3 ppsa, wobec braku podjęcia z urzędu inicjatywy dowodowej w celu ustalenia, w jaki sposób przesłano odwołanie i kiedy nadano je na poczcie, jeśli okazałoby się, że przesłano je pocztą. Do podjęcia takiej inicjatywy dowodowej powinny skłonić Sąd takie okoliczności, jak to, iż organ administracji II instancji wydał decyzję administracyjną uznając, że odwołanie wniesiono w terminie, musiała więc być rozważana kwestia terminowości wniesienia odwołania, a ponadto fakt, że strona nigdy w trakcie całego postępowania nie była informowana o jakichkolwiek zastrzeżeniach co do niezachowania terminu do wniesienia odwołania, nie widziała więc potrzeby wykazywania kiedy nadano na poczcie odwołanie, zaś o tej kwestii dowiedziała się dopiero z zaskarżonego wyroku. Doświadczenie życiowe wskazuje na to, że odwołanie przesłano pocztą ze względu na odległość siedziby strony od siedziby organu, jak też nie można nie dopuścić możliwości, że koperta w której przesłano odwołanie została zagubiona w urzędzie. Zaniechanie przeprowadzenia koniecznego dowodu /łatwe i niezbyt czasochłonne/ doprowadziło do ewidentnie błędnych ustaleń Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak to wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Sąd pierwszej instancji uznał, że odwołanie strony zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu przyjmując za datę złożenia odwołania dzień jego "wpłynięcia" do kancelarii organu. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem egzemplarz odwołania, na którym widnieje pieczęć z datą wskazującą termin, w jakim odwołanie to "wpłynęło", nie ma jednak żadnej adnotacji co do tego, że pracownik strony osobiście w organie to odwołanie złożył. Wprawdzie nie ma w aktach również innego dowodu, z którego wynikałoby, iż strona nadała w urzędzie pocztowym odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu /np. koperty opatrzonej stosownym datownikiem/, jednakże jest to okoliczność tak kluczowa, że nie można podzielić słuszności wnioskowania Sądu pierwszej instancji co do tego, że bez przeprowadzenia czynności wyjaśniających należało stwierdzić, iż nie budzi wątpliwości, że odwołanie wniesiono po terminie. Chociażby to, że organ odwoławczy pomimo braku jednoznacznego dowodu na okoliczność, kiedy odwołanie zostało wniesione, rozpoznał je i wydał w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, słusznie strona wskazuje jako potraktowanie przez ten organ występującej wątpliwości na korzyść strony, bez uznania, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia pewnej daty złożenia odwołania w placówce pocztowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przed rozstrzygnięciem skargi w razie powzięcia wątpliwości w kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia odwołania, powinien był o tej wątpliwości poinformować stronę i ewentualnie dopuścić możliwość przeprowadzenia dowodu stosując art. 106 ( 3 ppsa, na co zasadnie powołano się w skardze kasacyjnej. Zaskarżone orzeczenie bez zachowania powyższej procedury ograniczyło konstytucyjne prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa.