VII SA/Wa 505/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie Marii Kaczanowskiej sprawy ze skargi Polskiego [...] S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], zmieniającej decyzję własną z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zmian i udzielającą pozwolenia na budowę Polskiemu [...]S.A. Oddział we W., dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego obiektu składowo-magazynowego z przeznaczeniem na obiekt stacji paliw (pawilon stacji, myjnia samochodowa, stanowisko LPG) wraz z drogami i placami, przyłączami wodno-kanalizacyjnymi, energetycznym i urządzeniami zagospodarowania terenu oraz komunikacyjnym włączeniem do ulicy J. i N. na terenie przy ul. J. (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...]). W uzasadnieniu Wojewoda podał, że sprawa była już przedmiotem wcześniejszego postępowania, w którym zarówno Wojewoda, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzili nieważność wymienionej decyzji Prezydenta L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 22/04 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] wskazując na to, że organy nie zbadały i nie wypowiedziały się czy kontrolowana decyzja zatwierdzając projekt zamienny dopuściła do zmiany przedmiotu objętego wcześniejszym pozwoleniem budowlanym., a także, że organy nie wykazały z czego wywodzą, że projekt zamienny zatwierdzony kontrolowaną decyzją dopuszczał wybudowanie nowego obiektu w miejsce adaptacji istniejącego. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda podał, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], wydana została w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), który to przepis stanowi samodzielną podstawę do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. a w postępowaniu takim stosuje się przepisy art. 32 - 35 Prawa budowlanego. Zdaniem organu zmiana pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego polega na weryfikacji wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że przedmiot postępowania zmierzającego do udzielenia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie może być inny niż w postępowaniu pierwotnym. Nie jest bowiem możliwe, by w ramach takiego postępowania mogłoby dojść do budowy obiektu o całkowicie nowej funkcji i w sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej organ ocenił, że przedmiotem pierwotnego postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę, jak i późniejszego, w efekcie którego wydana została decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, jest budowa stacji paliw, a więc przedmiot postępowania nie uległ zmianie mimo, iż inwestor w nowym projekcie odstąpił od budowy myjni samochodowej. Jednakże taka zmiana, zawężająca zakres inwestycji jest, zdaniem organu I instancji, dopuszczalna. Ponadto organ I instancji podjął rozważania dotyczące zgodności badanej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz obowiązującym w dacie wydania pozwolenia planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że plan nie przewiduje dla terenu inwestycji zmiany użytkowania terenu, wykorzystywanego obecnie jako teren istniejących zespołów baz, składów i magazynów. jednakże w tekście planu istnieje zapis: "do czasu opracowania dokumentacji technicznej lotniska, określającej warunki zagospodarowania terenów przyległych obowiązuje zakaz wznoszenia nowych obiektów, nadbudowy obiektów istniejących, lokalizacji linii napowietrznych itp. Dopuszcza się adaptację istniejących obiektów kubaturowych dla nieuciążliwych funkcji ekonomicznych". W tej sytuacji od oceny co można nazwać adaptacją, zależy ustalenie zgodności zamierzenia z planem. W szczególności czy zmiana zamierzenia, polegająca na wybudowaniu nowego obiektu w miejsce istniejącego objętego adaptacją budynku magazynowego, stanowi rażące naruszenie prawa. Organ doszedł do wniosku, że skoro plan miejscowy nie definiuje pojęcia "adaptacja" pojęcia tego nie zna też Prawo budowlane, to należy dojść do wniosku, że w oparciu o interpretację pojęcia można uznać, że nastąpiło rażące naruszenie przepisu. Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L., na wniosek którego wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. na podstawie art. 138§ 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. Organ II instancji stanął na stanowisku, że bez znaczenia pozostaje identyczna nazwa projektu, a nawet treść decyzji zmieniającej, skoro przedmiotem nowego projektu jest w istocie rozwiązanie zagospodarowania działki zupełnie odmienne od pierwotnego projektu. Z porównania obu projektów - zatwierdzonych decyzją zmienianą i zmieniającą - wynika, iż obiekty te znacznie różnią się od siebie, jeśli chodzi o ich kubaturę, a przede wszystkim ze względu na lokalizację. Nie może być mowy o tożsamości przedmiotu, jeżeli łączy je tylko identyczna nazwa, że projekty dotyczą stacji paliw. Nadto, zdaniem organu II instancji, brak definicji legalnej pojęcia "adaptacja", nie stoi na przeszkodzie ocenie stanu prawnego sprawy i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych gdyż przez pojęcie to należy rozumieć dostosowanie - przy dokonaniu niezbędnych zmian - istniejącej rzeczy do nowej funkcji co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, naruszenie art. 36 a Prawa budowlanego jest zatem oczywiste i bezsporne. P. S.A. w skardze na tę decyzję zarzucił naruszenie art. 156 §1 kpa. poprzez jego błędne zastosowanie w stosunku do decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie art. 36a. Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że istotna zmiana projektu budowlanego nie może zostać dokonana w trybie określonym w tym przepisie, a także naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów procesowych przez brak odniesienia się do wywodów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić naruszenia prawa, a samemu rozstrzygnięciu prawidłowości. Nie doszło też do naruszeń prawa procesowego, gdyż decyzja jest uzasadniona stosownie do treści rozstrzygnięcia i nawiązuje do argumentacji strony. To, że organ II instancji zajął stanowisko przeciwne do zajętego przez organ I instancji, a także niezgodne z wnioskami skarżącego, nie jest uchybieniem ani naruszeniem prawa. Sąd podziela zajęte przez organ II instancji stanowisko, iż decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności rażąco narusza prawo. W odniesieniu do kwestii tożsamości przedmiotowej projektu zatwierdzonego w 1988 r. i projektu z 2002 r. od czego zależała ocena naruszenia art. 36a Prawa budowlanego, GINB prawidłowo ocenił, że poza nazwą, pomiędzy projektami zachodzi oczywista rozbieżność w zakresie usytuowania poszczególnych obiektów przedsięwzięcia, ich kubatury i funkcji. Porównanie przez Sąd projektów znajdujących się w aktach sprawy potwierdza tę ocenę. Zamierzenie z 1988 r., aczkolwiek zlokalizowane w obrębie objętym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawiera zupełnie inne położenie poszczególnych obiektów niż to które zaprojektowano w 2002 r. Przepis art. 36 a Prawa budowlanego, w dacie wydawania decyzji, przewidywał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Chodzi tu zatem o korektę zamierzenia, istotne odstąpienie od pierwotnego projektu budowlanego, a nie o całkowitą zmianę projektowanego przedsięwzięcia przejawiającego się w szczególności w zupełnie odmiennym zagospodarowaniu działki. Tego rodzaju zmiana w ocenie organu, zasadnie uznana została za realizację nowego projektu. Realizacja nowego projektu wymaga zaś odniesienia do obowiązującej w dacie wydania pozwolenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem wydana w tej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stała się podstawą zatwierdzenia pierwotnego projektu z 1988 r., nie mogłaby zatem stanowić podstaw dla projektu z 2002 r. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że badana decyzja zawiera błąd w zakresie powołania podstawy prawnej, gdyż podjęto ją w oparciu o art. 155 k.p.a. i art. 36a Prawa budowlanego. Ponieważ art. 36a stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 155 k.p.a. powołanie się na ten przepis w kontekście rozpatrywanej problematyki decyzji, samo w sobie stanowi rażące naruszenie prawa, co dawało również podstawę do eliminacji pozwolenia z obrotu prawnego. W zakresie zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i planem zagospodarowania przestrzennego stanowisko GINB zasługuje na aprobatę. Brak legalnej definicji pojęcia adaptacji nie stoi na przeszkodzie dokonaniu oceny, czy zamierzenie inwestycyjne ujęte w kwestionowanej decyzji spełnia warunek adaptacji. Punktem odniesienia do oceny spełnienia warunku adaptacji w tym konkretnym przypadku stanowią zapisy planem zagospodarowania przestrzennego. Jeśli bowiem plan wprowadza zakaz wznoszenia nowych obiektów i nadbudowy obiektów istniejących, a dopuszczając adaptację budynków istniejących, to jest oczywiste, że adaptacja taka nie może wykroczyć poza ogólne ustalenia planu, które zakazują wznoszenia nowych obiektów i nadbudowy obiektów istniejących. Nie można zatem szczególnie w warunkach ustaleń obowiązującego planu uznać za adaptację całkowitego zniesienia istniejącej zabudowy magazynowej i wybudowania nowych obiektów kubaturowych bez jakiegokolwiek powiązania z obiektami dotychczas istniejącymi. Odstępstwo od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego jest więc oczywiste, i nawet gdyby przyjąć, jak twierdzi skarżący, że zamierzenie mieści się w granicach dyspozycji art. 36a, to zamierzenie z tej ostatniej przyczyny pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z planem ale i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na nim opartej. Ustalenia powyższe pozwalają zatem uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zajęte w zaskarżonej decyzji za zgodne z prawem, a tylko pod takim kątem sprawę bada sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.