I OSK 2019/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 768/05 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...], powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił S. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że dziewięcioosobowa rodzina wnioskującego uzyskuje stałe dochody (w postaci emerytury, wynagrodzenia za pracę i zasiłku rodzinnego) w wysokości 13.202,28 zł w okresie rozliczeniowym, co daje miesięcznie kwotę 4.400,73 zł. Podkreślił, że w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym ustalono, iż mieszkanie wnioskującego urządzone jest standardowo w podstawowy sprzęt AGD i RTV oraz komputer z łączem internetowym, a miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 1.495,07 zł. Ponadto potwierdzono fakt posiadania samochodu marki [...] (rok produkcji 1994), który rodzina nabyła w roku 2000. W tym stanie rzeczy organ administracji stwierdził rażącą dysproporcję pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, uznając jednocześnie, że rodzina jest w stanie uiszczać wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł S. K. W uzasadnieniu wskazał, że jego rodzina spełnia kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania dodatku mieszkaniowego (określone w art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Podniósł ponadto, że organ dokonał "daleko idącej, niedopuszczalnej nadinterpretacji obowiązującego prawa" stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej, że "dodatki mieszkaniowe przeznaczone są dla osób będących w trudnej sytuacji materialnej, które nie są w stanie samodzielnie ponieść wysokich wydatków z tytułu zajmowanego lokalu". W ocenie odwołującego się ustawodawca uzależnił przyznanie dodatku jedynie od spełnienia określonego kryterium dochodowego, co w przypadku jego rodziny zostało wykazane i spełnione. Odnośnie przywołanej przez organ rażącej dysproporcji dochodów w stosunku do stanu majątkowego, w kontekście posiadania przez odwołującego się samochodu wyjaśnił, że podczas wywiadu środowiskowego nie zostało wyjaśnione do czego służy samochód i kto faktycznie ponosi koszty jego utrzymania. Według S. K., przy miesięcznym dochodzie rodziny w wysokości 4.400,73 zł, wydatki stałe związane z utrzymaniem mieszkania w kwocie około 1.495 zł, nie mogą przesądzać o rażącej dysproporcji pomiędzy dochodami wykazanymi a faktycznie stwierdzonymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach uzasadnienia organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych rozpoznający wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, stwierdzając w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego występowanie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującej, że jest on w stanie samodzielnie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkaniowym, może odmówić przyznania tego świadczenia. Mając powyższe na uwadze Kolegium wywiodło, że decyzja stanowiąca przedmiot odwołania nie narusza obowiązującego prawa, gdyż ustalona w toku przeprowadzonego postępowania sytuacja materialna rodziny wnioskującego, a mianowicie dochody miesięczne w wysokości 4.400,76 zł, co stanowi 488,97 zł na osobę członka gospodarstwa domowego przy miesięcznych kosztach utrzymania mieszkania wynoszących 743,74 zł oraz posiadaniu samochodu osobowego [...] (o wartości 8.000 zł zakupionego w 2000 r.), świadczy o występowaniu rażącej dysproporcji pomiędzy zadeklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym, a zatem organ I instancji słusznie odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł S. K., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Analizując dochód swojej rodziny w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym stwierdził, iż spełnił kryterium dochodowe (określone w art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego. Odmowę wnioskowanego świadczenia organy administracyjne (zarówno organ I instancji jaki organ odwoławczy) oparły na przesłance rażącej dysproporcji pomiędzy dochodami deklarowanymi a faktycznymi, przy czym owej niezgodności upatrywały przede wszystkim w posiadaniu samochodu osobowego. Zdaniem skarżącego samo posiadanie samochodu nie może stać się podstawą do odmowy przyznania świadczenia, albowiem dopiero wykazanie rażącej dysproporcji pomiędzy zadeklarowanymi niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym może tym skutkować. Podkreślił, że w przypadku jego dziewięcioosobowej rodziny samochód jest niezbędnym narzędziem służącym zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych rodziny, a "roczne koszty utrzymania samochodu rekompensowane są w przypadku kilkukrotnego użycia samochodu w celu wyjazdu rodziny na wieś czy na wakacje, a ponadto ułatwiają zakupy w hipermarkecie, a także dojazd dzieci do szkoły czy na zajęcia dodatkowe". Dodał także, że dzięki posiadaniu samochodu może starać się o dodatkowe zatrudnienie w postaci różnych szkoleń z zakresu ochrony osób i mienia czy szkoleń strzeleckich. W jego przekonaniu wskazane przykłady potwierdzają, że posiadanie samochodu nie jest w jego przypadku luksusem. Zarzucił w związku z tym organom, że wykazały się daleko idącą i niedopuszczalną w państwie prawa rozszerzającą interpretację obowiązujących przepisów prawa, naruszając tym samym art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., naruszając obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, stania na straży praworządności i orzekania na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, koniecznego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdzając, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji, wskazując na treść art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdził, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, dlatego też konieczne jest pełne i przekonywające uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych i nie wskazują dowodów, na jakich organy oparły się wydając swoje decyzje. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał sprzeczne powody odmowy, powołał nieostre i niezdefiniowane prawnie pojęcia typu "posiadanie samochodu i ponoszenie kosztów z tym związanych", "podstawowe potrzeby bytowe", "rażąca dysproporcja". W potocznym znaczeniu wskazane powyżej pojęcia interpretowane są w różny sposób. W ocenie Sądu I instancji, organy winny także ustalić wysokość wydatków ponoszonych przez skarżącego związanych z utrzymaniem samochodu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, organ orzekający upoważniony był do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego wyłącznie w sytuacji, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazywały jednoznacznie, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków zainteresowanej rodziny, odbiegała w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jej dochodów. Decyzja taka powinna zatem zostać poprzedzona szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym oraz wyczerpującym uzasadnieniem, zawierającym gruntowne i obszerne omówienie przesłanek stanowiących podstawę wyrażonego w jej treści stanowiska. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący zadeklarował dochody pozwalające na uwzględnienie żądania. Osiągania przez niego innych dochodów organy nie wykazały. Natomiast powołały się na jego dobry stan majątkowy wynikający z posiadania i utrzymywania samochodu. Stwierdzenie rażącej dysproporcji dochodów wnioskującego w takich okolicznościach budzi zastrzeżenia Sądu. Mający o niej świadczyć samochód osobowy [...] (rok produkcji 1994) nabyty został w 2000 r. i posiada wartość 8.000 zł. Należy zatem podkreślić, że samochód ten nie został kupiony w czasie objętym staraniem o dodatek, a nadto trzeba dodać, że rodzina korzystała wcześniej z dodatku mieszkaniowego, czyli fakt posiadania samochodu nie był wówczas przeszkodą w jego uzyskaniu. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że organy przyjmując odmienne stanowisko nie przeprowadziły postępowania zmierzającego do jednoznacznego ustalenia sytuacji rodziny wnioskującego. Przede wszystkim nie ustaliły wysokości wydatków związanych z utrzymaniem samochodu, nie przeprowadziły analizy porównawczej zysków i strat z tytułu posiadania tego samochodu, tym bardziej, że w odwołaniu wnioskujący, choć w sposób lakoniczny, to jednak zasygnalizował ten problem. Przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., co zdaniem Sądu stanowiło naruszenie w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych polegającą na przyjęciu, że decyzje wydane w oparciu o ten przepis mają charakter uznaniowy, jak również na przyjęciu, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego jedynie na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i odebranego oświadczenia o stanie majątkowym jest dowodem niewystarczającym i należy prowadzić dalsze postępowanie dowodowe w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji, że niezasadnie przyjął, iż decyzje wydane w oparciu o przepis art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych mają charakter uznaniowy. Zdaniem Kolegium, stwierdzenie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe, zobowiązuje organy do wydania decyzji odmownej. Przepis ten w dalszym ciągu upoważnia organ do wiążącego ustalenia w drodze wykładni treści znaczeniowej pojęcia niedookreślonego, jakim jest ,,rażąca dysproporcja" w konkretnym przypadku. W przedmiotowej sprawie – jak stwierdziło Kolegium – stan majątkowy S. K. został ustalony i utrwalony w aktach sprawy w postaci protokołu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia strony o jej stanie majątkowym. Organ I instancji zbadał zatem wszechstronnie stan faktyczny, a organ odwoławczy wydając decyzję oparł się na tych ustaleniach, gdyż nie budziły one wątpliwości. Niezasadnie zatem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, przyjął Sąd I instancji, że organy miały obowiązek prowadzić dalsze postępowanie dowodowe. Sąd pominął fakt, iż przepis art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określa w sposób jednoznaczny, że podstawowym dowodem w sprawie jest wywiad środowiskowy i ewentualne oświadczenie o stanie majątkowym. Pełnomocnik Kolegium nie zgodził się również z zarzutem posługiwania się pojęciami nieostrymi i niezdefiniowanymi takimi, jak: "posiadanie samochodu i ponoszenie kosztów z tym związanych", czy "podstawowe potrzeby bytowe". Kolegium wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 718/05, w którym Sąd ten stwierdził, że "samochód osobowy jest uznawany w świetle obecnych standardów za przedmiot luksusowy, na który nie mogą pozwolić sobie osoby będące w niedostatku, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych". Reasumując, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skoro w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że istnieje rażąca dysproporcja pomiędzy zadeklarowanymi przez S. K. dochodami a stanem majątkowym, to organ pierwszej instancji miał obowiązek odmówić stronie przyznania dodatku mieszkaniowego powołując się na treść art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z tych też względów, w ocenie skarżącego Kolegium, należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Jej podstawę stanowi naruszenie przez Sąd meriti prawa materialnego, tj. przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, obowiązującym w dacie ferowania decyzji ostatecznej, organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma autor skargi kasacyjnej, że dokonana z dniem 23 listopada 2004 r. zmiana treści omawianego przepisu pozbawiła decyzji wydanych na jego podstawie charakteru uznaniowości. Ustalenie zatem na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, iż jest on w stanie uiszczać wydatki związane z utrzymaniem lokalu mieszkalnego, obliguje organ do wydania decyzji odmownej. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że w kontekście regulacji zawartej w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy nie ma żadnego znaczenia kiedy i w jaki sposób wnioskodawca wszedł w posiadanie konkretnego majątku. Z faktu, że przyznanie dodatku jest uzależnione m. in. od średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, nie można konkludować, że decydujące znaczenie ma data pozyskania mienia. Prawidłowe jednak zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przed wydaniem decyzji ustaleń (w drodze przeprowadzonego wywiadu środowiskowego), które pozwolą na dokonanie właściwej subsumcji. W rozpoznawanej sprawie kwestie związane ze stanem majątkowym S. K. zostały ujęte w wywiadzie środowiskowym niezwykle lakonicznie. Skonstatowano w nim, że występuje rażąca dysproporcja między stanem faktycznym a dochodami wykazanymi w deklaracji. Nie wiadomo jednak, czy powodem dokonania takiego zapisu było ustalenie, że "mieszkanie jest standardowo urządzone, wyposażone w podstawowy sprzęt TV i AGD oraz komputer z podłączonym Internetem", czy też to, że "Państwo K. są właścicielami samochodu marki [...], rok prod. 1994, zakupionego w 2000 r.", Na podstawie tak przeprowadzonego wywiadu organy orzekające nie mogły dokonać oceny, czy zachodzi przesłanka z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zasadnie przeto Sąd I instancji uznał, że obowiązkiem zarówno organu I instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. było dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim ustosunkowanie się do kwestii związanych z posiadaniem samochodu w kontekście chociażby wykorzystywania go do uzyskiwania dodatkowych dochodów i rezygnacji z kosztów korzystania z komunikacji miejskiej. Oczywistym jest przy tym, że samo posiadanie i użytkowanie samochodu nie świadczy jeszcze o tym, że występuje rażąca dysproporcja między deklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Dysproporcja ta zajdzie wówczas, gdy wnioskodawca zatai posiadanie konkretnych składników majątkowych bądź gdy wartość tychże składników w sposób znaczący odbiega od zadeklarowanej. Tylko w razie wyraźnej, niewątpliwej dysproporcji można mówić o dysproporcji rażącej. Zawężenie zatem odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego przesłanką wystąpienia rażącej dysproporcji nakłada na organy orzekające wykazanie w sposób oczywisty dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, chociaż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest częściowo trafny. W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje bowiem generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a Sąd pierwszej instancji oparł swoje orzeczenie na naruszeniu przez organy zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 kpa (art. 145 ust. l pkt l lit. c p.p.s.a.), które to naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu uchylił zaskarżone decyzje, to należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.