II SAB/Gd 25/06

Dnia 11 sierpnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2006 roku, na rozprawie sprawy ze skargi G. i A. M. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie nr [...] prowadzonej w przedmiocie przebudowy obiektu budowlanego zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nr [...] prowadzonej w przedmiocie przebudowy obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem niniejszego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. G. i A. M. dnia 4 kwietnia 2006 roku wnieśli skargę na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego w marcu 2005 roku wszczął postępowanie administracyjne w opisanej wyżej sprawie, jednakże do dnia wniesienia skargi nie załatwił jej przez wydanie decyzji. Organ nie powiadomił ich ani o przyczynach zwłoki w merytorycznym zakończeniu sprawy, w stosunku do terminów opisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego na załatwienie sprawy, ani o terminie w jakim sprawa zostanie załatwiona. W sprawie odbyły się jedynie w dniu 17 maja 2005 roku oględziny ich nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...]. Skarżący zaznaczyli przy tym, iż w marcu 2006 roku wnieśli zażalenie na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi otrzymali pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2006 roku, w którym organ II instancji stwierdził, iż udzielił już odpowiedzi na ich poprzednie skargi i powiadomił o braku podstaw do interwencji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie [...], dotyczącej przebudowy budynku gospodarczego bez pozwolenia na budowę, wszczął z urzędu postępowanie, o czym powiadomił strony pismem z dnia 29 marca 2005 roku, wyznaczając termin wizji lokalnej na dzień 4 kwietnia 2005 roku. Organ wyjaśnił także, iż w trakcie wizji stwierdził wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego na posesji przy ul. [...] w S. bez pozwolenia na budowę i w związku z tym - postanowieniem nr [...], z dnia 6 kwietnia 2005 roku, wstrzymał prowadzenie robót i nakazał inwestorom dostarczenie w nakazanym terminie stosownych dokumentów, które wykluczałyby lub pozwalałyby na wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Jak wyjaśnił dalej organ - inwestorzy nie zastosowali się do nałożonych obowiązków, złożyli natomiast wniosek w sprawie zawieszenia postępowania, który został oddalony postanowieniem nr [...], z dnia 25 kwietnia 2005 roku. Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił nadto, iż pomimo wstrzymania robót skarżący dokonali rozbudowy budynku gospodarczego i przykryli go dachem drewnianej wiaty. W ocenie organu z wiaty drewnianej i budynku gospodarczego powstał, bez pozwolenia na budowę, obiekt budowlany, którego legalizacja, w wyniku ignorowania przez inwestorów nałożonych postanowieniami Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązków, stała się niemożliwa. Mając na uwadze powyższe - decyzją z dnia 6 grudnia 2005 roku Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego powstałego bez pozwolenia na budowę pod dachem wiaty drewnianej, w tym przebudowy budynku gospodarczego. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 2 sierpnia 2006 roku, skarżący oświadczył, iż popiera skargę, ponieważ sprawa nr [...] nie została zakończona przez wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji. Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył natomiast, iż decyzja w niniejszej sprawie została podjęta 8 maja 2006 roku i ma nr [...]. Decyzja ta dotyczy sprawy nr [...] i sprawy nr [...]. Została wydana w celu rozstrzygnięcia obu tych spraw, ponieważ budynek gospodarczy został połączony z wiatą i stworzył z nią jeden obiekt budowlany. Żadnej odrębnej decyzji w sprawie nr [...] nie podjęto. Z treści decyzji - zdaniem Inspektora - wynika jej zakres, w jej uzasadnieniu jest wskazany także budynek gospodarczy. Na podstawie tej decyzji organ egzekucyjny powinien rozebrać wiatę i przebudowany budynek gospodarczy. Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył także, iż o tym, że decyzje z 6 grudnia 2005 roku i 8 maja 2006 roku dotyczą również sprawy nr [...] świadczy tylko ich treść, bowiem żadnej informacji o tym, że obie sprawy zostaną rozstrzygnięte jedną decyzją nie było. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W myśl przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W sytuacji gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w ww. terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W przypadku bezczynności organu Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2006 roku (k. 4 akt) wynika, że skarżący - przed wniesieniem skargi - wnieśli do organu II instancji zażalenie na niezałatwienie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego niniejszej sprawy w ustawowym terminie, a zatem należało uznać, iż wyczerpali tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący domagają się wydania rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego pod numerem [...]. Z akt administracyjnych opatrzonych tym numerem wynika, iż ww. sprawa dotyczy przebudowy, bez pozwolenia na budowę, budynku gospodarczego na posesji położonej przy ul. [...] w S. Postępowanie w tej sprawie - zgodnie z treścią "zawiadomienia o wszczęciu postępowania" (k. 4 akt administracyjnych) zostało wszczęte w marcu 2005 roku. Wizja lokalna odbyła się 4 kwietnia 2005 roku. Dnia 6 kwietnia 2005 roku Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w tej sprawie postanowienie nr [...]. Postanowieniem tym, opartym na art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016), wstrzymał prowadzone przez G. i A. M. roboty budowlane, polegające na przebudowie budynku gospodarczego na posesji przy ul. [...] w S. (od strony posesji przy ul. [...] w S.), do których przystąpiono bez pozwolenia na budowę, i nakazał ww. osobom przedłożyć w oznaczonym terminie zaświadczenie Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie - postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2005 roku - organ oddalił wniosek G. i A. M. o zawieszenie niniejszego postępowania i dnia 17 maja 2005 roku przeprowadził kolejną wizję lokalną na terenie posesji skarżących, położonej przy ul. [...] w S. Bezspornym pozostaje, iż po tej dacie żadne rozstrzygnięcie w sprawie o numerze [...] nie zostało wydane. Organ nie podjął też żadnych innych czynności, które uzasadniałyby przedłużenie postępowania w tej sprawie. Nie zawiadomił także skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdzi jednak, iż nie pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie, ponieważ sprawy tej dotyczą decyzje z dnia 6 grudnia 2005 roku oraz z dnia 8 maja 2006 roku - wydane w sprawie nr [...]. W ocenie Sądu to stanowisko organu nadzoru budowlanego nie jest trafne. Jak wynika bowiem z treści decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 6 grudnia 2005 roku, została ona wydana w odrębnej sprawie, nr [...], dotyczącej prowadzenia przez G. i A. M. budowy wiaty drewnianej na posesji przy ul. [...] w S., opartej na ścianie murowanej od strony posesji przy ul. [...] w S. - bez pozwolenia na budowę. Decyzją tą - wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał G. i A. M. rozbiórkę obiektu budowlanego - wiaty drewnianej, zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w S., ponieważ inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem nr [...], z dnia 6 kwietnia 2005 roku. Również decyzja z dnia 8 maja 2006 roku (wydana w wyniku uchylenia decyzji z dnia 6 grudnia 2005 roku przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania - vide załącznik do pisma Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2006 roku /k. 13 akt/, znajdujący się w aktach II SAB/Gd 26/06 /k. 26 - 28 akt/) została wydana w odrębnej sprawie, nr [...], dotyczącej prowadzenia przez G. i A. M. budowy wiaty na posesji przy ul. [...] w S., opartej na ścianie murowanej od strony posesji przy ul. [...] w S. - bez pozwolenia na budowę. Decyzją tą Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nakazał G. i A. M. rozbiórkę obiektu budowlanego - wiaty zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w S. - doprecyzowując rozstrzygnięcie poprzez wskazanie wymiarów wiaty. Nakaz rozbiórki wydano, ponieważ inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem nr [...] z dnia 5 kwietnia 2006 roku. Z treści obu ww. decyzji - wbrew twierdzeniom Inspektora Nadzoru Budowlanego - nie wynika aby dotyczyły one także budynku gospodarczego. Rozstrzygnięcia w nich zawarte dotyczą bowiem jedynie nakazu rozbiórki wiaty. Również z uzasadnień decyzji nie sposób wywnioskować, iż organ objął swoimi rozstrzygnięciami zarówno wiatę, jak i budynek gospodarczy, co do którego przecież prowadził odrębne postępowanie. W uzasadnieniu decyzji z dnia 6 grudnia 2005 roku organ stwierdza, iż inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2005 roku, nr [...] i na tej podstawie nakazuje rozbiórkę. Co do budynku gospodarczego natomiast organ wydał - wprawdzie również 6 kwietnia 2005 roku - ale jednak odrębne postanowienie nr [...]. Natomiast w uzasadnieniu drugiej decyzji organ powołuje się na postanowienie nr [...] z dnia 5 kwietnia 2006 roku, które również dotyczyło tylko wiaty, ponieważ postanowieniem tym wstrzymano jedynie roboty jej dotyczące. W ocenie Sądu o tym, iż w ww. decyzjach rozstrzygnięciem objęto także budynek gospodarczy nie mogą przesądzać zawarte w uzasadnieniach stwierdzenia dotyczące połączenia wiaty drewnianej z przebudową budynku gospodarczego, ponieważ nie wpłynęły one na rozstrzygnięcia organu, który dwukrotnie nakazał rozbiórkę jedynie wiaty. Co za tym idzie - w ocenie Sądu - Inspektor Nadzoru Budowlanego (do czasu wydania w niniejszej sprawie wyroku) nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w sprawie nr [...], dotyczącej wykonanej przez G. i A. M. przebudowy budynku gospodarczego na posesji przy ul. [...] w S. Bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej bądź podjęcia innych czynności do których jest zobowiązany, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi w konstytucyjne wolności i prawa obywatela. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.