I OSK 1857/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech – spr., Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 675/06 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 675/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] z dnia [..]. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [..] przyznał J. P. zasiłek celowy w wysokości 100 złotych z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności oraz pokrycia części kosztów leków i leczenia wskazując, iż posiadane środki finansowe na realizowanie zadań własnych są przeznaczone w pierwszej kolejności na zakup niezbędnej żywności dla osób jej pozbawionych, w tym, dożywienia dzieci i młodzieży w szkolnych stołówkach, a w następnej kolejności na dofinansowanie zakupu leków, opału w sezonie zimowym, niezbędnej odzieży i obuwia. Od powyższej decyzji wnioskodawczyni wniosła odwołanie, w którym podniosła między innymi, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej a przyznana pomoc nie rozwiązuje jej problemów finansowych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], nr [...] orzekającą o przyznaniu J. P. zasiłku celowego w kwocie 100 zł. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z postanowieniem art. 8 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z 2004r. z późn. zm.), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 powoływanej ustawy, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, które to kryteria spełniała rodzina wnioskodawczyni. Dodatkowo organ nadmienił, iż rodzinie zainteresowanej była udzielana dalsza pomoc bowiem decyzją z dnia [...]. nr [...] przyznano córce wnioskodawczyni pomoc w formie dożywiana w szkole w okresie od 9 stycznia 2006r. do 28 czerwca 2006r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 stycznia 2005r. J. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionowała sposób obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego, w części wydzierżawianego oraz zaakcentowała konieczność ponoszenia przez nią wydatków na leki i leczenie. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 675/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Sąd zgodził się z wywodami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium, a dotyczącymi szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie w przypadku wydawania decyzji tzw. z uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć przedmiotową decyzję o przyznaniu zasiłku celowego. Za właściwy uznał także sposób obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego, w części wydzierżawianego. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że powołanie się na skromność środków finansowych oraz wymienienie tylko komu i na jaki cel środki te są w pierwszej kolejności przyznawane, nie wyczerpuje jeszcze wszystkich treści jakie winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji przyznającej kwotę 100 złotych tytułem zasiłku celowego na szereg potrzeb, z których każda traktowana jest przez organ pierwszej instancji priorytetowo. W ocenie Sądu, motywując wysokość przyznanej pomocy organ winien podać konkretnie wysokość kwoty jaką dysponował na udzielanie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości był przyznawany przeciętnie zasiłek celowy. Ponieważ jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie obejmowało tego rodzaju danych Sąd uznał, iż decyzje te muszą być jednak zakwalifikowane jako nadmiernie dowolne, a zatem przekraczające granice uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2006r., złożył Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], radca prawny B. B. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie postanowień prawa materialnego, to jest postanowień : a) art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.), b) art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest postanowień : a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej należy wywieść, iż z jednej strony zasiłek celowy niewątpliwie przyznawany jest osobom potrzebującym go do zapewnienia niezbędnych potrzeb, ale z drugiej strony wysokość tej pomocy nie jest zależna tylko od potrzeby wnioskującego, gdyż przede wszystkim jest ona uzależniona od środków, jakimi dysponuje na ten cel organ w chwili orzekania. Powołano się przy tym na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęte jeszcze w odniesieniu do ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), z których jednoznacznie wynika, że udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwala na to ograniczoność środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej oraz że wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń (patrz : wyroki z dnia 24.09.1996r. sygn. akt SA/Gd 3281/95, LEX Nr 44077, z dnia 26.09.2000r. sygn. akt I SA 945/00, LEX Nr 79608, z dnia 17.04.2002r. sygn. akt II SA/Gd 4332/01, LEX Nr 77665). Zatem sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. W ocenie Kolegium, skierowanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i uzupełnienie – w myśl ustaleń zawartych w wyroku – uzasadnienia decyzji przyznającej zasiłek celowy skarżącej o wyliczenia "konkretnej wysokości kwoty, jaką dysponował organ na udzielanie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości był przyznawany przeciętnie zasiłek celowy" nie spowoduje zmiany wysokości kwoty przyznanego świadczenia, gdyż umieszczenie w decyzji takich zapisów ma dla strony tylko informacyjny charakter. Ta "nadmierna dowolność" w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji nie wynikała bowiem z tego, zdaniem Kolegium, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego, a z tego, że dysponował niewielkimi środkami na zaspakajanie potrzeb wszystkich potrzebujących. Wskazano, że J. P. cały czas była i jest objęta opieką Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i nic nie stoi na przeszkodzie, by zwracała się do organu pomocy społecznej o przyznanie jej kolejnych świadczeń pieniężnych lub rzeczowych, gdyż każdorazowo będzie on zobowiązany do zbadania aktualnego położenia rodziny strony i rozstrzygnięcia, czy zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie jej pomocy społecznej. Zatem w ocenie Kolegium, załatwiając sprawę J. P. organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Pełnomocnik Kolegium podniósł też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organów obydwu instancji tylko z tego powodu, iż w jego ocenie uzupełnienie uzasadnienia decyzji ma znaczenie dla sprawy, powinien wykazać, w jaki sposób przeprowadzenie tegoż dowodu może wpłynąć na wydanie przez organ odmiennego rozstrzygnięcia. Brak takiego rozważania powoduje powstanie wątpliwości, czy ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy będzie skutkowało zmianą wysokości zasiłku przyznanego stronie, bo tylko takie rozstrzygnięcie będzie wyczerpywało przesłanki powołanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o możliwości bowiem istotnego wpływania na wynik sprawy można mówić wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (patrz ; wyroki NSA z dnia 26.07.2005r. sygn. akt FSK 2006/04, LEX Nr 173215, z dnia 20.09.2005r. sygn. akt FSK 2127/04, LEX Nr 173171). W niniejszej sprawie, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie można stwierdzić, że organy prowadząc postępowanie dowodowe nie dopełniły należytej staranności w zebraniu materiału dowodowego i rozstrzygnęły sprawę bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, w związku z czym to na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Uzasadnienie powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Wskazać jednak należy, że decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym podkreślić należy, że potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ rozstrzygający sprawę powinien dokładnie wskazać dlaczego nie przyznał pomocy na dany cel, obowiązany jest zatem poczynić ustalenia, jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy skorzystało. Powyższe ustalenia winny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Wyjaśnione fakty należy również przytoczyć w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać jaki mają wpływ na indywidualną sprawę J. P.. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Za gołosłowne uznać należy stwierdzenie, że ośrodek pomocy społecznej nie posiadał wystarczających środków, bez wskazania jakiegokolwiek dowodu dla uprawdopodobnienia tego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że uzasadnienia decyzji organów administracyjnych mają charakter zbyt ogólnikowy. Bowiem powołanie się przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] na skromność środków finansowych oraz wymienienie tylko komu i na jaki cel środki te są w pierwszej kolejności przyznawane, nie wyczerpuje wszystkich treści, jakie winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem dokonać oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Za nietrafne należy więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, jak również wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić uchylającemu decyzję Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym także nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.