II OSK 1945/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1421/05 w sprawie ze skargi następców prawnych M. S. M. S., W. S., I. S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wniesioną przez następców prawnych M. S., to jest M. S., W. S., I. S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] lipca 2005 r., którą to decyzją nakazano M. S. właścicielowi działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...] rozbiórkę dwóch szklarni oraz tunelu foliowego z przeszklonymi szczytami i dwóch kominów dymowych usytuowanych przy szczytach szklarni od strony granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w trakcie przeprowadzonej dnia [...] lipca 2004 r. kontroli usytuowania szklarni ozn. nr 1, 2 oraz tuneli foliowych ze ścianami szczytowymi oszklonymi na działce nr ewid. [...] w P. przy ul. [...] nr [...], gmina Ś. (k. 28 akt administracyjnych) ustalono, że szklarnia nr 1 została wybudowana w 1970 r. przez ówczesnego właściciela W. S. W roku 2001 W. S. dokonał bez pozwolenia przebudowy tego obiektu, polegającej na częściowej zmianie konstrukcji i obniżeniu jej wysokości z równoczesną wymianą konstrukcji drewnianej. Szklarnia nr 2 została wybudowana w 1971 r., a w 2002 r. dokonano bez stosownego pozwolenia jej przebudowy poprzez wymianę konstrukcji i obniżenie wysokości. Tunel nr 3 wybudowano bez pozwolenia i zgłoszenia w 2002 r., w miejscu wcześniej istniejącego tunelu konstrukcji drewnianej. Obiekt został wydłużony w kierunku sąsiedniej działki. Tunel nr 4 wybudowano w 1969 r. stosownie do pozwolenia na budowę udzielonego [...] lipca 1968 r. nr [...] przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. Po kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nakazał M. S. rozbiórkę dwóch szklarni oraz tunelu foliowego z przeszklonymi szczytami. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. S. podniósł, że obiekty związane z uprawą ogrodniczą powstały w latach 1970 - 1971, kiedy pozwolenie na ich budowę nie było wymagane. W latach 2000 - 2001 z uwagi na zły stan techniczny, obiekty zostały wyremontowane zaś kominy, od strony szczytowej, istnieją od początku powstania obiektów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nałożył na M. S. obowiązek przedstawienia w terminie do [...] czerwca 2005 r. zaświadczenia Burmistrza Ś. o zgodności lokalizacji obiektów budowlanych związanych z uprawą ogrodniczą z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej pobudowania obiektów budowlanych związanych z uprawą ogrodniczą, położonych na działce nr ewid. [...] nakazał M. S. rozbiórkę dwóch szklarni oraz tunelu foliowego z przeszklonymi szczytami i dwóch kominów dymowych usytuowanych przy szczytach szklarni od strony granicy z działką nr [...]. Uzasadniając powyższą decyzję wskazano, że pomimo nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. obowiązku, M. S. nie wywiązał się z niego. Z pisma Burmistrza Ś. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] wynika, że działka nie jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, który utracił swoją moc z dniem [...] grudnia 2003 r. działka nr [...] położona była na terenie zabudowy mieszkaniowej mieszanej. Wskazano również, że odległość przedmiotowych obiektów budowlanych od granicy z działką nr [...] nie spełnia przepisów i warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). M. S. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., kwestionując ustalenia co do usytuowania przedmiotowych obiektów. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w części dotyczącej rozbiórki szklarni i tunelu. Do skargi załączono oświadczenie W. S., który wyjaśnił, że w latach 1970 -1971 pobudował dwie małe szklarnie, jednakże naprawiając je nie dokonał ich rozbudowy, zaś tunel foliowy postawiono na miejscu "starego" o konstrukcji drewnianej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, iż prace wykonane przy szklarniach, nie mieszczą się w pojęciu remontu o jakim mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.). Materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż były one szersze niż "...odtworzenie stanu pierwotnego". W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, w słowniku pojęć w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pojawił się termin "przebudowa". W sprawie jest bezsporne, że prace przy szklarniach polegały na częściowej zmianie konstrukcji i jej wymianie (z drewnianej na metalową) oraz obniżeniu wysokości. Dla takiego zakresu prac wymagane było pozwolenie budowlane. Bez znaczenia jest okoliczność, że sporne obiekty wybudowano w latach 70-tych, kiedy nie były one objęte reglamentacją przepisów budowlanych. Przebudowy bowiem dokonano pod rządem ustawy z 7 lipca 1994 r. i organy nadzoru budowlanego słusznie oceniły wykonane roboty w oparciu o przepisy cytowanej ustawy, choć organ II instancji nie dostrzegł dodanego do art. 3 punktu 7a. Sąd stwierdził też, iż w przypadku tunelu foliowego należy go - zresztą zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10.01.2000 r., IV SA 2178/97 - niepubl.), a także treścią art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego - zakwalifikować jako obiekt tymczasowy. Art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko tymczasowe obiekty budowlane nie połączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Gdyby nawet przyjąć, że tunel nie jest trwale związany z gruntem, co jest raczej niemożliwe przy tego typu obiektach, to z uwagi na funkcję jaką ma pełnić, nie jest przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Jest więc obiektem, który nie kwalifikuje się do wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę po myśli art. 29 prawa budowlanego. Poza sporem pozostaje fakt, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę zarówno w odniesieniu do prac wykonanych przy szklarniach, jak i budując tunel foliowy. Organy orzekające słusznie przyjęły więc w ocenie Sądu, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, której konsekwencją jest nakaz rozbiórki. Odmienne stanowisko inwestora, a także inne argumenty skargi np. nieznajomość prawa, naruszenie Prawa budowlanego przez sąsiadów, nie mogły być wzięte pod uwagę przez Sąd w tym postępowaniu i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając przytoczone wyżej względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: obrazy przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Dz. U. Nr 89 poz.414 z późn. zmianami), a to art. 3 pkt 7a zamiast art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust.2 pkt. 1 Prawa budowlanego, naruszenia przepisów postępowania, a to art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie zeznań skarżącego w I instancji – M. S. oraz W. S., a mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, że szklarnie nr 1 i 2 zostały pobudowane w latach 1970 - 1971, na podstawie uzyskanej przez W. S. zgody ówczesnego architekta powiatowego w Ś.. Skarżący w I instancji podnosił, że obiekty związane z uprawą ogrodniczą powstały w latach 1970 - 1971, kiedy pozwolenie na ich budowę nie było wymagane. Stąd zdaniem skarżącego twierdzenie o samowoli budowlanej na dzień dokonywania remontów przez M. S. jest zupełnie nieuprawnione. Zupełnie bezzasadne było zdaniem skarżącego przyjęcie przez Sąd I instancji za właściwy w przedmiotowej sprawie termin "przebudowa" - art. 3 pkt. 7 a Prawa budowlanego zamiast "remont" - art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego. Autor kasacji wskazał, iż sąd całkowicie pominął zeznania i oświadczenia M. S. i W. S., czym naruszył art. 77 KPA. W ocenie skarżącego powinien mieć zastosowanie art. 3 pkt. 8 prawa budowlanego w związku z art. 28 i art. 29 ust.2 pkt. 1 Prawa budowlanego, który to prace remontowe zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto skarżący stwierdził, iż M. S. w trakcie postępowania zmarł. Postępowanie spadkowe zostało wszczęte, ale sprawa do dnia dzisiejszego nie jest prawomocnie zakończona. W sytuacji, gdy jest brak prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku takie działanie Sądu wydaje się zdaniem skarżącego nieuprawnione, w szczególności w świetle art. 183 par.2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Na wstępie trzeba podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew stanowisku autora kasacji, fakt rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji z udziałem następców prawnych M. S., który zmarł w toku postępowania, nie wyczerpuje przesłanki nieważności o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym trzeba, iż ustalenie następców prawnych zmarłego M. S. nastąpiło w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego, a także wskazanie ich przez żonę zmarłego. Oceniając zarzuty w granicach wskazanych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie skarżący upatruje w naruszeniu art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań M. S. oraz W. S. W związku z takim sformułowaniem zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa procesowego stwierdzić trzeba, iż zeznania i oświadczenia przedstawione przez M. S. oraz W. S. nie były jedynymi dowodami w sprawie. Sąd pierwszej instancji oparł się na ustaleniach dokonanych w toku postępowania administracyjnego i zaakceptował wynik tych ustaleń, do czego w warunkach niniejszej sprawy był w pełni upoważniony. Nie można się bowiem dopatrzeć wady w tych ustaleniach, jeśli uwzględni się fakt, iż oparto je na oględzinach, treści map oraz wyjaśnieniach właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Należy też zauważyć, iż w zasadzie stwierdzenia skarżącego od przyjętych przez Sąd ustaleń nie odbiegają, a jedyny problem sprowadza się do odmiennej przyjmowanej w kasacji definicji robót które przeprowadzono. Zważywszy na powyższe okoliczności nie można podzielić wywodu skargi kasacyjnej, aby przedstawiony zarzut był zasadny. Dokonane bowiem w sprawie ustalenia faktyczne, ocena dowodów dawały podstawę do przyjęcia przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne nie narusza przepisów postępowania w takim zakresie, aby mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 3 pkt 7a zamiast art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że skoro dla realizacji przeprowadzonych prac nie było wymagane w myśl art. 29 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę, to tym samym do przedmiotowych obiektów nie może mieć zastosowania przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Twierdzenie to nie jest trafne, ponieważ pomija okoliczności sprawy, z których wynika, że zrealizowane obiekty w wyniku przeprowadzonych w okresie 2001 – 2002 prac spowodowały zmianę wielkości, a w konsekwencji i usytuowanie obiektów pierwotnie istniejących. Zasadnym było więc przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż objęte kontrolowaną decyzją szklarnie zostały przebudowane, bowiem w wyniku wykonanych robót budowlanych nastąpiła zmiana parametrów technicznych istniejących do tej pory obiektów budowlanych. W przepisie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego określono pojęcie remontu. Nie można podzielić wywodu kasacji, aby za remont można byłoby przyjąć wykonanie prac w wyniku, których zrealizowano obiekt o innych wymiarach niż obiekt pierwotnie istniejący. Istotny przy tym dla przedmiotowej sprawy był fakt, że usytuowanie przedmiotowych obiektów poprzez ich zbliżenie do granicy z działką sąsiednią spowodowało naruszenie przepisów techniczno-budowlanych (por. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), co podkreślano w zaskarżonym wyroku, a co z kolei pominięto we wniesionej kasacji. Pominięto też w zarzutach kasacji, iż dla realizacji robót budowlanych w postaci remontu nie jest wprawdzie wymagane pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), ale wymagane było zgłoszenie (art. 30 ust. 1pkt 2 Prawa budowlanego), a brak tegoż zgłoszenia, którym skarżący również się nie legitymował powodował skutki, o jakich mowa w art. 48 ust. 1 (por. art. 49 b ust. 1) Prawa budowlanego. Przedstawione wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że podany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust.2 pkt. 1 Prawa budowlanego okazał się bezpodstawny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.