II OSK 1837/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Teresa Kobylecka ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 365/06 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. S. kwotę 280 ( słownie: dwieście osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1837/06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w kwocie 2 118,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., gmina T., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,872 ha na skutek zmiany jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z jej zbyciem. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji ustalił dla A. S. jednorazową opłatę w wysokości 2 118,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., gmina T., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,872 ha na skutek zmiany jej przeznaczenia z użytków rolnych na teren zabudowy mieszkaniowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z jej zbyciem w dniu 29 kwietnia 2004 r., orzekając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały nr XXXVI/278/2000 rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Baranowie i Chybach (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 55, poz. 671 ze zm.). Organ I instancji podkreślił, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż został on uchylony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która to ustawa nie zawiera przepisów przejściowych regulujących jej wpływ na postępowania w toku, wszczęte przed zmianą przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] listopada 2005 r. wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie budzi zastrzeżeń, a ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości zmniejszenia opłaty o koszty mające bezpośredni wpływ na wartość nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. S., który zarzucił, że w dacie zbycia nieruchomości, tj. w dniu 29 kwietnia 2004 r. obowiązywał przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalający na odliczanie wartości nakładów i organ winien był rozważyć możliwość jego zastosowania. Ponadto zdaniem skarżącego organ winien był zastosować do sprawy wszczętej przed dniem 10 lipca 2003 r. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie art. 36 ust. 5 tej ustawy możliwe było umniejszenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o poniesione nakłady mające wpływ na wartość nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie jest zrozumiały zarzut skarżącego, że w sprawie zastosowanie mają zgodnie z treścią art. 85 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jako że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (art. 89 ustawy), zaś postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w dniu 20 lipca 2004 r. w związku ze sprzedażą przedmiotowej nieruchomości, która to sprzedaż miała miejsce w dniu 29 kwietnia 2004 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ ustalając jednorazową opłatę winien orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, nie zaś w dacie sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 kpa organ działając na podstawie przepisów prawa musiał uwzględnić uchylenie przepisu, z którego skarżący wywodzi swoje prawo do odliczenia nakładów. Tak więc zdaniem Sądu pierwszej instancji chybiony jest zarzut, iż w dacie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości obowiązywał przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który powinien być przez organ administracji uwzględniony. Przepis ten na podstawie art. 10 pkt 4 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) utracił moc obowiązującą z dniem 22 września 2004 r., a zatem nie obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] listopada 2005 r.. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł A. S., reprezentowany przez radcę prawnego A. P. W skardze kasacyjnej w powołaniu na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. przepisu art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisu art. 6 kpa, polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej obowiązane są orzekać zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższą podstawę skarżący zaskarżył wyrok w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i "rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonych decyzji" oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zastosowanie w sprawie winien mieć przepis pozwalający na odliczenie wartości nakładów, tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który obowiązywał zarówno w dacie zbycia nieruchomości, jak i w dacie wszczęcie postępowania ustalającego opłatę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, Usprawiedliwiona jest podstawa skargi kasacyjnej naruszenia wyrokiem Sądu pierwszej instancji prawa materialnego. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego Sąd pierwszej instancji nie zastosował w związku z treścią art. 10 pkt 4 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), stanowił, że opłatę o której mowa w art. 37 ust. 1 pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Uchylenie określonego w tym przepisie uprawnienia z dniem 22 września 2004 r. nie może w świetle art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oraz braku innych przepisów intertemporalnych naruszać niewadliwie nabytego przed dniem 22 września 2004 r. prawa do pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że "chybiony jest zarzut skargi, iż w dacie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości obowiązywał przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", gdyż zarówno nakłady, jak i sprzedaż nieruchomości (29.IV.2004 r.) oraz wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty (3.VIII.2004 r.) miały miejsce przed utratą mocy obowiązującej, tj. przed dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw weszła w życie po upływie trzech miesięcy od jej ogłoszenia i uchylenie przepisu art. 37 ust. 2 należy uznać za zgodne z nakazem dochowania odpowiedniego okresu dostosowawczego, wynikającym z określonej art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Jednak w sprawie znaczenie ma to, że przepis art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. stwierdza jedynie, że ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, wobec czego uznać należy, że ustawa nie reguluje zakresu czasowego obowiązywania nowej regulacji do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Nowela weszła w życie w dniu 22 września 2004 r., a postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto z urzędu przed tą datą. W sytuacji zatem, gdy nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy w przedmiocie stosowania nowej regulacji prawnej do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznie przed jej wejściem w życie, zachodzi konieczność zastosowania konstytucyjnych zasad państwa prawnego. Do tych zasad należy zakaz retroakcji właściwej, wyprowadzony z treści art. 7 Konstytucji RP. Retroakcja niewłaściwa, czyli bezpośrednie obowiązywanie nowej ustawy uzależniona jest natomiast od wykazania, że przemawia za tym ważny interes publiczny. W razie wątpliwości należy stosować dawną ustawę w imię zasady poszanowania praw niewadliwie nabytych. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest dopuszczalne w sytuacji, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (p. orzecz. Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K10/98, K13/94). Należy zatem uznać, że w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy przyjąć należy, iż każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość (por. uchwałę NSA z dnia 20.X.1997 r., sygn. akt FPK 11/97 – ONSA 1998/1/10, uchwałą NSA z dnia 21.II.2000 r., sygn. akt OPS 6/99 – ONSA 2000/3/89, uchwała NSA z dnia 12.III.2001 r., sygn. akt OPS 14/00 – ONSA 2001/3/101, nie publ., Marek Zirk-Sadowski "Problemy intertemporalne w orzecznictwie sądowym", Warszawa 1999, s. 470). Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.XII.2006 r., sygn. akt II OSK 626/06 (nie publ.) iż właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego, który poniósł nakłady wpływające na wzrost wartości tej nieruchomości w okresie miedzy uchwaleniem planu a dniem sprzedaży nieruchomości w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 r.) nie powinien być pozbawiony uprawnień wynikających z tego przepisu. Uprawnienia te wynikały z unormowań obowiązujących w dacie podejmowania czynności prawnej skutkującej ustalenie opłaty. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.