II OSK 155/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 512/06 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 512/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku T. M., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] dotyczącej przebudowy istniejącego budynku hotelu z przyłączami wodno-kanalizacyjnymi i gazu z wyłącznikiem przyłącza energetycznego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...], które to pozwolenie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. przeniesione zostało na nowego inwestora – K. P. Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, który w ust. 3 wskazuje na obowiązek odpowiedniego, zależnie od zakresu zmiany, stosowania art. 32-35 Prawa budowlanego. Art. 35 ust. 1 pkt 2 statuuje obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2002 r., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2000 r. zmieniającej za zgodą stron termin ważności decyzji z dnia [...] maja 1998 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w K. Oznacza to, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, nie istniała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowi to, zdaniem organu, rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z materiału dowodowego wynika, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę polega na "zmianie gabarytów oficyny wschodniej i zachodniej i zmian funkcjonalnych z uwzględnieniem wytycznych konserwatorskich, w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego", stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2001 r. Ani w pierwotnym projekcie budowlanym, ani też w treści zmienionego pozwolenia na budowę nie występują obiekty pod nazwą oficyna wschodnia i zachodnia, a co za tym idzie, nie jest możliwa zmiana ich gabarytów. Brak zatem możliwości wykonania takiej decyzji kwalifikuje ją do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Ponadto projekt nie został sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ nadzorczy stwierdził dodatkowo, że przebudowa budynku spowodowała nieprawidłową pracę kominów w budynku sąsiednim, co potwierdza opinia kominiarska z dnia [...] listopada 2004 r. oraz ekspertyza z listopada 2004 r. Sytuacja taka rażąco narusza, w ocenie organu, art. 5 Prawa budowlanego. Kontrolowana decyzja zapadła także z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej – art. 61 K.p.a., bowiem wniosek wszczynający postępowanie dotyczył pozwolenia na budowę, zaś organ z urzędu wydał decyzję w trybie art. 36a Prawa budowlanego, orzekając o zmianie wydanego już pozwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki "[...]", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, uznając, że toczyło się ono na wniosek T. M., któremu nie przysługuje przymiot strony tego postępowania. Na powyższą decyzję T. M. złożył skargę do sądu administracyjnego, która została uwzględniona przez organ w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wydaną w trybie autokontroli decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Na decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2006 r. "[...]" Sp. z o.o. w K. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja zapadła na podstawie art. 36a ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 2004 r., zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmieniona w tym trybie decyzja o pozwoleniu na budowę musi spełniać identyczne wymogi prawne, w tym również w odniesieniu do osób trzecich, co decyzja pierwotna. W dniu [...] marca 2004 r. w obiegu prawnym nie istniała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (w tym obejmującej zmiany przewidziane w projekcie zamiennym). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił ocenę organów administracji, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Za trafne uznał także Sąd oceny, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, wobec oczywistego braku sprawdzenia projektu zamiennego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane pod względem zgodności z przepisami m.in. techniczno-budowlanymi. Potwierdził się także zarzut rażącego naruszenia art. 5 Prawa budowlanego w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarówno bowiem opinia kominiarska z dnia [...] listopada 2004 r., jak i ekspertyza z listopada 2004 r. potwierdziły, że nadbudowana ściana budynku przy ul. [...], stanowi przeszkodę dla prawidłowego działania przewodów spalinowych i wentylacyjnych w budynku przy ul. [...], a stan ten zagraża zdrowiu i życiu mieszkańców tego budynku. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji organów o niewykonalności decyzji z dnia [...] marca 2004 r., co odpowiada przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz zarzutu rażącego naruszenia art. 61 § 1 i 2 K.p.a. Treść przedmiotowej decyzji jest wystarczająco dookreślona, aby mogła podlegać wykonaniu, zaś wniosek inwestora niefortunnie sformułowany jako "wniosek o pozwolenie na budowę" został zinterpretowany przez organ zgodnie z wolą ustawodawcy, jako wniosek o zmianę wydanego już pozwolenia. Od powyższego wyroku "[...]" Sp. z o.o. w K. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do meritum sprawy poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 16 K.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzji Wojewody M. stwierdzających nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r., pomimo braku przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 3 w związku z art. 32–35 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepis ten nakazywał organowi, w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, badanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sprawdzania go przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przyjęcie stanowiska Sądu doprowadziłoby zdaniem skarżącej do sytuacji, w której nawet przy niewielkich zmianach projektu budowlanego, stanowiących zarazem w myśl przepisów odstępstwo istotne, organ zawsze byłby zobowiązany do przeprowadzenia całej procedury określonej w art. 32–35 Prawa budowlanego. Skarżąca podkreśla, iż w dniu wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji brak było przepisów, które to nakazywały. Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem, że potwierdzony został zarzut rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego, w zakresie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Okoliczności dotyczące potencjalnego narażenia życia i zdrowia mieszkańców w związku z wadliwie działającą wentylacją, jak również dotyczące jej dokumenty, na które powołuje się Sąd, powstały dopiero po wydaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zatem nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, lecz ewentualnie – przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca zauważa, że kwestia kominów nie stanowi w ogóle materii związanej ze zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej zarzucono nadto naruszenie norm konstytucyjnych, a w szczególności art. 7 Konstytucji R.P. w związku z art. 6 K.p.a. – poprzez uznanie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. Pismem z dnia 22 grudnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Również uczestnik postępowania T. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jako że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Należy na wstępie przypomnieć, że przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania, która w warunkach niniejszej sprawy nie zachodzi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo i związany jest jedynie zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia określonych przepisów prawa. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, co następuje: 1. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 3 – Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji. Przepis ten wówczas stanowił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że skoro zmiana pozwolenia na budowę stanowi weryfikację dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę winna ona spełniać takie same wymogi jakim podlegała decyzja pierwotna – oczywiście przy uwzględnieniu zakresu tych zmian. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej charakter i zakres decyzji wydanej na podstawie art. 36a Prawa budowlanego – w brzmieniu przed nowelizacją – nie budziło wątpliwości tak w orzecznictwie organów jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Było ono jednolite w tej kwestii. Uważano bowiem, że decyzja wydana w trybie art. 36a ust. 1 – Prawa budowlanego jest w istocie decyzją pozwalającą na budowę i wydanie jej, w zależności od zakresu zmian, winno podlegać takim samym rygorom. Nie można również zaakceptować wywodów skargi kasacyjnej, iż brak było podstaw do badania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, skoro zmiana ta nie prowadziła do zmiany zagospodarowania terenu. Aktualnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie dnia 11 lipca 2004 r., zatem w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. w dniu [...] marca 2004 r. rozstrzygające znaczenie miały przepisy poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. W myśl art. 39 ust. 2 cyt. ustawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga każda budowa, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten pozostawał w ścisłej korelacji z rozwiązaniem przyjętym w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 33 ust. 2 pkt 3 – Prawa budowlanego warunkującym z kolei udzielenie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest poza sporem, że zakres przewidywanych w zmienionym projekcie robót budowlanych był tego rodzaju, iż wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji niezbędnym było posiadanie przez inwestora ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taką decyzją – co jest niesporne – inwestor w dniu [...] marca 2004 r. nie dysponował. Nie mógł zatem zostać spełniony ciążący na organie obowiązek zbadania przedłożonego projektu zamiennego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ – Prawa budowlanego. Zasadnie również uznał Sąd, iż doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 20 ust. 2 – Prawa budowlanego. Projekt zamienny, który został zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2004 r. zawierał nowe elementy budowlane, nie objęte poprzednim projektem. Z wymienionego wyżej przepisu wynika obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę, aktualnym na dzień sporządzania projektu. Projekt zamienny – co jest niesporne – nie był sprawdzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Niesprawdzenie tego projektu przez uprawnioną osobę spowodowało, iż nie zostały wyeliminowane wady w zakresie rozwiązań projektowych dachu i kondygnacji poddasza co pośrednio przyczyniło się do nieprawidłowej pracy kominów w budynku przy ul. [...]. Tym samym doszło do naruszenia normy dotyczącej wymagań technicznych dla przewodów kominowych [...]. Zaprojektowana w projekcie zamiennym nadbudowa budynku doprowadziła do nieprawidłowej pracy kominów i stworzyła zagrożenie dla mieszkańców budynku – naruszając tym samym ich uzasadnione interesy (art. 5 ust. 1 – Prawa budowlanego). 2. Nie okazał się również trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołując się do rozważań dotyczących treści art. 36a ust. 3 – Prawa budowlanego, stwierdzić należy, iż organy budowlane miały obowiązek przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt zamienny dokonać sprawdzenia tego projektu pod kątem spełnienia wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 – Prawa budowlanego. Mimo iż wymogi te – co w skardze nie zostało zakwestionowane – nie zostały spełnione, decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt zamienny. Zważywszy na oczywistość naruszenia tego przepisu, jego charakter i społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją uznać należy, iż zatwierdzenie projektu zamiennego nastąpiło z naruszeniem prawa mającym cechy rażącego naruszenia, wymagającego stwierdzenia nieważności wydanej w tym zakresie decyzji. 3. Uwzględniając powyższe wywody nie sposób uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd postanowień zawartych w art. 7 Konstytucji RP. Działające w niniejszej sprawie organy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "działały na podstawie i w granicach prawa" – eliminując z obrotu prawnego decyzję w sposób rażący naruszającą przepisy Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.